Tip měsíce z Bulletinu

Koncem minulého roku byly v rámci OSN přijaty dva tzv. globální kompakty - jeden o uprchlících a druhý o migraci. Od začátku je provází řada kontroverzí a nevůle některých států se na nich podílet. V příštích měsících a letech se ukáže, zda se jejich ambice napomoci řízení migrace na světové úrovni může naplnit v praxi.

Nezaznamenat na podzim loňského roku přípravu Globálního kompaktu OSN pro bezpečnou, řízenou a legální migraci bylo téměř nemožné. Stal se totiž terčem rozsáhlého, koordinovaného a vpravdě nadnárodního útoku populistů a antiglobalistů. Ti o něm začali šířit řadu mýtů, některé z nichž následně zopakovali přední politici v Evropě i mimo ni. Situace vygradovala počátkem prosince před konferencí v Marrákeši, kde byl dokument proti vůli některých států včetně České republiky formálně posvěcen.

Už méně lidí ví, že paralelně se vyjednával a schvaloval také Globální kompakt o uprchlících. A ještě méně jich má vhled do toho, co tyto dokumenty ve skutečnosti přináší. Jakožto zástupce občanské společnosti jsem se měl možnost účastnit různých fází jednání, a byl jsem v této věci vedle partnerů z nevládních organizací po celém světě v kontaktu i s českými vládními představiteli. V tomto příspěvku přiblížím celý bezprecedentní proces, který vedl k přijetí obou kompaktů, a zároveň kriticky hodnotím očekávání do dokumentů vložená, tváří v tvář politické realitě, na které bude záviset jejich implementace.

Paralelní procesy

Přestože většina uprchlictví dlouhodobě probíhá mimo hranice bohatého Západu, byla to teprve evropská “krize” let 2015-2016 související s prohlubující se syrskou občanskou válkou a nástupem tzv. Islámského státu, která z něj po letech udělala téma číslo jedna na politické agendě. Na půdě OSN se tento znovunalezený zájem promítl do textu jednomyslně přijaté Newyorské deklarace o uprchlících a migrantech ze září 2016, klíčového dokumentu, jenž přímo otevřel cestu k oběma kompaktům. Progresivní jazyk deklarace se odráží mj. v celé řadě závazků, které se výslovně vztahují jak na uprchlíky, tak i na ostatní migranty.

Vrhnout se do tvorby nového mezinárodněprávního rámce pro řízení migrace v době, kdy téma polarizovalo veřejnou debatu v mnoha zemích a často na dlouhou dobu zastínilo všechno ostatní, byl v každém případě odvážný počin. Podstatnou roli sehrál zájem Mezinárodní organizace pro migraci (IOM), nově začleněné do struktur OSN, etablovat vlastní roli, dále potřeba Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) posunout stávající mezinárodněprávní rámec pro řešení uprchlických situací směrem k dlouhodobým implementačním nástrojům, i chápání většiny členských států OSN, že migraci nestačí řešit bilaterální a regionální spoluprací.

Výsledkem byly dva roky formulace a vyjednávání dokumentů ve dvou paralelních a překvapivě velmi odlišných procesech. Globální kompakt pro migraci (Global Compact for Migration, GCM) byl připravován pod taktovkou členských států OSN zastoupených v tomto případě Švýcarskem a Mexikem, za aktivní účasti širokého spektra nevládních aktérů i samotných migrantů, a celá rok trvající první fáze procesu se soustředila na získávání podnětů a obsahových vstupů. V rozporu s rozšířenými mýty se zde od začátku do konce využívaly transparentní a inkluzivní postupy. Naopak Globální kompakt o uprchlících (Global Compact on Refugees, GCR) se odehrával v pevné režii UNHCR, a to převážně za zavřenými dveřmi.

Také výsledné dokumenty toho mají pramálo společného a deklarovanou ambici, že by měly být vzájemně provázané, se zjevně naplnit nepodařilo. Tím je podpořen hlas kritiků, kteří od začátku volali po společném procesu a jediném výsledném dokumentu. Taková varianta by však zároveň hrozila smýváním stávajících normativních rozdílů mezi uprchlíky a ostatními migranty, což by vzhledem k naladění některých klíčových států světového společenství mohlo vést spíše ke snížení standardů ochrany, než k jejich navýšení.

Společným prvkem obou kompaktů je právní nezávaznost, se kterou souvisí absence ambice zakládat nová individuální práva. I ve formě soft law se kompakty mohou postupem času stát novým standardem - tedy za předpokladu, že se opravdu promítnou do praxe.

Přínosy a kontroverze

GCR je dokumentem, který může stavět na desítkách let budovaném mezinárodněprávním azylovém rámci, představovaném Úmluvou o právním postavení uprchlíků z r. 1951 a Protokolem z r. 1967. Přináší čtyři konkrétní cíle:

a) Snížení tlaku na státy hostící velké množství uprchlíků;

b) zvýšení soběstačnosti uprchlíků (a tím i budování jejich nezávislosti na humanitární pomoci);

c) posílení přístupu uprchlíků k přesídlovacím programům;

d) zlepšení podmínek ve státech původu pro umožnění bezpečného a důstojného návratu.

GCR dále předvídá konkrétní ustálené nástroje k financování pomoci uprchlíkům v případech rozsáhlého vysídlení, a naznačuje také role různých aktérů. Červenou nití, která se vine celým GCR, je porozumění, že uprchlictví se v dnešní době často stává otázkou rozvojovou spíše než humanitární, a že na azylové situace je potřeba nahlížet z pohledu dlouhodobých životních perspektiv vysídlených osob.

Naopak GCM se nemůže opřít o žádný již existující konkrétní rámec, protože migrace jako taková dosud zůstává výsostným prerogativem státních politik (dokonce i v rámci EU jsou otázky dlouhodobých pobytů, zaměstnávání cizinců apod. ve výlučné pravomoci členských států). V tomto smyslu je oproti uprchlickému kompaktu GCM dokumentem více politickým, potenciálně normujícím, a také kontroverzním.

Ambici “360-stupňového řešení migrace” promítnutou do 23 tematických cílů realizuje prostřednictvím tzv. actionable commitments, což je v praxi nákupní seznam dílčích opatření, které státy mohou (a nemusí) realizovat. Z řešených oblastí stojí za zmínku posílení přístupu k bezpečným a legálním migračním cestám, zajištění důstojných pracovních podmínek pro migrující pracovníky, uznávání kompetencí a kvalifikací, zjednodušení zasílání remitencí (peněz vydělaných v cílové zemi) či přístup k základním službám pro všechny migranty.

Největší kontroverze spojené s GCM souvisí s problematikou neregulérních migrantů a jejich práv. V situaci, kdy uprchlické právo neřeší situace vysídlení v důsledku klimatické změny a přírodních katastrof, a kdy jsou stále běžnějším jevem tzv. mixed flows, tedy příchod většího počtu lidí, z nichž část má legitimní azylové nároky a část nikoliv (a hranice mezi oběma skupinami je převážně nejasná), je snaha zajistit alespoň minimální míru ochrany pro všechny migranty zcela pochopitelná. Zejména bohaté státy však na máloco reagují tak podrážděně, jako na výzvy, aby se staraly o osoby, které podle jejich mínění pobývají na území nelegálně. Z lidskoprávního hlediska je přitom zjevné, že v případě těchto lidí jsou nezřídka porušována i ta nejzákladnější práva jako přístup je ke zdravotní péči nebo dětí ke vzdělání.

Kompakty přijaty - a co dál?

Přes veškeré neshody a odpor některých států se na Valném shromáždění OSN podařilo oba dokumenty hlasy drtivé většiny mezinárodního společenství formálně posvětit (ČR hlasovala v případě GCM proti, v případě GCR nakonec pro). Vzhledem k jejich nezávaznému charakteru už nenásleduje ratifikace, ani další povinné kroky na národní úrovni. Co tedy lze čekat z hlediska jejich implementace?

Zatímco uprchlický kompakt dal vzniknout alespoň každoročnímu tzv. Globálnímu uprchlickému fóru, kde budou členské státy a další aktéři představovat své dobrovolné závazky v oblasti pomoci uprchlíkům a zasaženým státům, GCM pouze přetvoří již existující Globální fórum pro migraci a rozvoj (GFMD) pro potřeby revize z něj vyplývajících opatření.

Protože dokumenty nevytváří žádné další formální struktury ani finanční nástroje, je třeba do značné míry spoléhat na existující procesy na regionální úrovni. Únorový kulatý stůl v Bruselu pořádaný nevládními organizacemi ECRE a PICUM se pokoušel nalézt na tuto otázku odpověď v evropském kontextu. Jasně se na něm ukázalo, že trvající odpor Maďarska a dalších států má na výhled implementace destruktivní dopad. Situaci nezlepšují ani nadcházející volby do Evropského parlamentu a rekonstrukce Evropské komise, které ztěžují jakékoliv plánování. Ukazuje se navíc, že trendy v migrační normotvorbě EU se mohou dostat do přímého rozporu s ustanoveními kompaktů - například v souvislosti s projednávanou novelizací tzv. návratové směrnice.

V praxi bude klíčové, nakolik se reference na ustanovení kompaktů stanou standardem při přijímání opatření v souvisejících oblastech, a to včetně ochrany práv pracovníků, rozvojových a humanitárních politik nebo zajištění přístupu všech osob k základním službám. Z aktuálně běžících procesů je v této souvislosti třeba zmínit tzv. post-Cotounou, tj. nově vyjednávaný rámec rozvojových politik EU v Africe, Karibiku a Pacifiku, stejně jako dokončovaný Víceletý finanční rámec EU. Pouze pozitivně naladěné národní vlády, popřípadě europoslankyně a europoslanci, mohou svojí budoucí aktivitou napomoci tomu, aby kompakty v Evropě nezůstaly pouhými slovy na papíře, a staly se skutečným posunem ve snaze o řízení migrace a uprchlictví na nadnárodní úrovni.

Autor je Policy Leader Fellow na Evropském univerzitním institutu ve Florencii a analytik Asociace pro mezinárodní otázky. V minulosti působil v Migračním konsorciu.

 

Zdroje

Newyorská deklarace o uprchlících a migrantech: https://undocs.org/a/res/71/1

Schválené znění Globálního kompaktu o uprchlících: https://www.un.org/pga/72/wp-content/uploads/sites/51/2018/07/Global-Compact-on-Refugees.pdf

Schválené znění Globálního kompaktu o bezpečné, řízené a legální migraci: https://www.un.org/pga/72/wp-content/uploads/sites/51/2018/07/migration.pdf

Globální kompakt o uprchlících - stručný průvodce: http://www.osn.cz/wp-content/uploads/UNHCR-Glogal_Compact_on_Refugees-CZE.pdf

Autorův komentář ke stanovisku české vlády vůči Globálnímu migračnímu kompaktu http://denikreferendum.cz/clanek/28594-vlada-by-mela-dat-globalnimi-migracnimu-kompaktu-zuby-ne-jej-odmitnout

 

Fotografie

OSN přijalo globální kompakty o migrací a uprchlících. Zdroj: en.wikipedia.org, CC BY-SA 4.0 https://en.wikipedia.org/wiki/European_migrant_crisis#/media/File:20151030_Syrians_and_Iraq_refugees_arrive_at_Skala_Sykamias_Lesvos_Greece_2.jpg

 

29. 4. 2019   Tomáš Jungwirth