Volební pozorovatelé jako (téměř) neviditelní strážci demokracie

Eva Dokoupilová
Tip měsíce z Bulletinu

Na konci února 2019 proběhly v Moldavsku parlamentní volby, kterých mi bylo umožněno se zúčastnit na pozici krátkodobé volební pozorovatelky. Kdo je to volební pozorovatel a co přesně je jeho pracovní náplní?

Představení volebního pozorovatelství

Volební pozorovatelství je činnost prováděná za účelem podpory demokracie, lidských práv a vlády práva po celém světě. Je realizována ve spolupráci dvou mezinárodních organizací - Evropské unie a Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (dále jen „OBSE“).

Evropská unie se zaměřuje na pozorovatelství v zemích Afriky, Blízkého Východu, Asie, Latinské Ameriky a v zemích Karibiku. OBSE prostřednictvím svého Úřadu pro demokratické instituce a lidská práva (Office for Democratic Institutions and Human Rights; dále jen „ODIHR“) vysílá mise do zemí Evropy, Kavkazu, Střední Asie a Severní Ameriky, čímž s EU zajišťuje celosvětový rozsah volebního pozorovatelství.

Výše zmíněné instituce vysílají v rámci pozorovatelských misí několik tisíc volebních pozorovatelů ročně. Ti jsou vázáni dvěma hlavními principy: dodržení závazku vlád členských států zajistit demokratické volby a zákaz vměšování se do volebního procesu. Každá ze dvou institucí má v metodologii volebního pozorovatelství svá specifika. Tento článek věnuji pozorovatelským misím, které pořádá OBSE. Participující státy mají možnost na misi nominovat volební pozorovatele krátkodobé či dlouhodobé. Mise jsou složeny z několika specializovaných skupin, z nichž každá má specifickou úlohu a podílí se na uskutečnění a fungování pozorovatelské mise.

Základní složkou mise je tzv. Mission Core Team. Skládá se z vedoucího mise, profesionálních analytiků s praxí v oblasti médií, volebních systémů, politiky, práva, otázek menšin, logistiky, statistiky a financí.

Jak jsem již zmínila výše, volební pozorovatele lze rozdělit do dvou skupin podle délky jejich působení na misi. Dlouhodobí pozorovatelé (Long-Term Observers; dále jen „LTOs“) působí na misi tři až šest týdnů před konáním voleb. LTOs jsou určitou kombinací všech členů Core Teamu a také zodpovídají za organizační přípravy pro krátkodobé pozorovatele, kteří spadají do jejich oblasti působnosti. LTOs se při pozorování voleb zaměřují na kritické období před a po volbách, pozorují tedy volby z dlouhodobého hlediska. Pozorování volebního dne mají na starosti tzv. krátkodobí pozorovatelé (Short-Term Observers; dále jen „STOs“), kteří na misi působí sedm až deset dnů. Své postřehy a poznatky následně zpracovávají do hlášení pro ODIHR.

Proč pozorovat?

Výsledkem pozorovatelské mise v zemi jsou tři dokumenty. Průběžná zpráva (Interim Report) je vydána zpravidla deset dní před volebním dnem a slouží jako shrnutí poznatků LTOs o předvolební situaci a jako přípravný dokument pro STOs. Předběžná zpráva poznatků a závěrů (Preliminary Statement) je zveřejňována den následující po volbách a reflektuje poznatky dlouhodobých i krátkodobých pozorovatelů, což poukazuje na skutečnost, že pozorování voleb je spíše dlouhodobý proces nežli jednodenní událost.

Závěrečná zpráva (Final Report) je zveřejněna přibližně dva měsíce po volebním procesu. Jedná se o nejdůležitější dokument mise, který poskytuje celkové hodnocení volebního procesu a závěry hodnocení rozsahu, ve kterém byly dodržovány zásady OBSE a další mezinárodní standardy týkající se voleb. Významným prvkem závěrečné zprávy jsou konkrétní doporučení pro danou zemi napovídající státům, jakým způsobem může být volební proces vylepšen a přiblížen principům OBSE.

Je důležité si uvědomit, že podstatou volebního pozorovatelství není potvrdit či ověřit výsledky voleb, ale spíše poukázat na to, do jaké míry jsou volební praktiky v zemi v souladu s mezinárodními standardy volebního procesu a také jak byly implementovány. Ústřední otázkou volební mise je, zda byly standardy dodrženy, či nikoliv. Úlohou mise je tedy poskytnout informované a nestranné posouzení volebního procesu, samotnou přítomností pozorovatelů předejít možnému podvodu a zastrašování, navrhnout doporučení pro vylepšení volebního procesu a skrze propagaci průhlednosti, odpovědnosti a zvyšování důvěry veřejnosti v proces zvýšit integritu procesu.

Volební pozorovatelská mise Moldavsko 2019

V rámci stáže na Ministerstvu zahraničních věcí České republiky na odboru Lidských práv a transformační politiky mi bylo umožněno zúčastnit se kvalifikačního kurzu pro volební pozorovatele. Po absolvování příslušného kurzu jsem se sama stala potenciálním kandidátem na pozici volebního pozorovatele. V únoru letošního roku jsem se zúčastnila pozorovatelské mise parlamentních voleb v Moldavsku.

Jednalo se o volby, které se vůbec poprvé konaly za použití nového smíšeného volebního systému, který byl v zemi zaveden v roce 2017. Současně s parlamentními volbami odpovídali voliči také na dvě otázky konzultativního referenda, a to, zda podporují snížení počtu poslanců ze 101 na 61 a zda podporují zavedení možnosti odvolat poslance z funkce, pokud řádně nevykonává své povinnosti.

Jelikož je volební systém novinkou, je povědomí voličů o něm velmi nízké, stejně tak jako jejich motivace se k volbám vůbec dostavit. Mým úkolem bylo pozorovat průběh volebního dne v regionu Razeni a sledovat, do jaké míry byly obecně uznávané standardy volebního procesu dodržovány. Přestože volební komise byly při novém způsobu vyplňování protokolů velmi snaživé, proces ukončení volebního dne trval až do ranních hodin. Vůbec poprvé jsme pozorovali také probíhající kampaň během volebního dne (tj. žádné volební moratorium), která ovšem byla v prostorách volebních místností zakázaná. Hlavním problémem voleb bylo vyvíjení tlaku na státní zaměstnance ve prospěch vládní strany a také zneužívání státních prostředků.

Jaká opatření doporučili pozorovatelé při parlamentních volbách ČR v roce 2017?

Obecně panuje názor, že pozorovatelské mise jsou uskutečňovány pouze v „problémových“ zemích, které například nemají tak vysokou úroveň demokracie jako jiné státy (rozdíly mezi Východem a Západem) nebo kde se státní režim nachází v období krize. Toto přesvědčení je však mylné. Na světě není žádná demokracie dokonalá a všechny státy musí čelit stále novým výzvám. ODIHR se proto snaží vysílat mise ne pouze do „problémových“ států, ale také do déle ustanovených demokracií. Nástrojem pro tato pozorování je tzv. mise pro hodnocení průběhu voleb (Election Assessment Mission), která vyšle skupinu expertů do země, jež pozoruje proces bezprostředně před volbami a v den voleb. Jejich úkolem je vytvořit celkový posudek administrativního a právního rámce volebního procesu a poskytnout cílené doporučení dané zemi.

Tento specifický druh pozorování proběhl například při parlamentních volbách v roce 2017 i v České republice. Mise konstatovala, že volba poslanců byla kompetitivní a pluralistická. Poznamenala, že se „volby konaly na pozadí vládní krize a probíhajícího policejního vyšetřování vedeného proti bývalému ministrovi financí a předsedovi hnutí ANO.“ Ocenila dobrý základ novelizovaného právního rámce pro uspořádání demokratických voleb, avšak dodala, že je nutné legislativu nadále zkvalitňovat, „aby bylo umožněno využívat hlasovacího práva voličům se zdravotním postižením, aby mohli kandidovat i jednotlivci bez stranické příslušnosti a aby legislativa upravovala přítomnost volebních pozorovatelů při volbách.“ Mezi prioritní doporučení ODIHR České republice patřilo:

  • posílení role Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí rozšířením jeho správních pravomocí;

  • vyvinutí účinného mechanismu sestavování a ověřování seznamu voličů s cílem zajištění transparentnosti a odpovědnosti procesu registrace voličů;

  • vynaložení většího úsilí pro zahrnutí žen na kandidátní listiny, zejména na přední pozice;

  • ochrana plurality médií skrze úpravu právního rámce omezujícího koncentraci vlastnictví médií a křížové vlastnictví médií tím, že by ho roztříštily i na tištěná a online média.“

Česká republika se k doporučením mise pro hodnocení průběhu voleb ODIHR následně vyjádřila. Učinila tak v dokumentu, který na jednotlivá doporučení reagoval a nastínil intence vlády pro postup v problematických oblastech. Dokument byl posléze předložen zpět ODIHR.

 

Závěr 

Volební pozorovatelství je komplexní proces, který klade důraz na dlouhodobé účinky svých aktivit a preferuje plnění dlouhodobých cílů. Jeho úkolem je vytvořit nezávislé ohodnocení dodržování volebních standardů v dané zemi, které slouží jako objektivní stanovisko. Daný stát jej poté může využít jako odrazový bod pro implementaci dalších opatření potřebných k zefektivnění procesu demokratizace na svém území.

 

Zdroje

Evropská komise. 2019. Service for Foreign Policy Instruments (FPI): Election observation, a mission for democracy. Brusel: European Commission (https://ec.europa.eu/fpi/what-we-do/election-observation-mission-democracy_en)

Ministerstvo zahraničních věcí ČR. 2019. Volební pozorovatelské mise OBSE. Praha: MZV ČR (https://www.mzv.cz/mission.vienna/cz/pracovni_prilezitosti_v_mezinarodnich/volebni_pozorovatelske_mise_obse/index.html)

OSCE/ODIHR. 2018. Czech Republic, Parliamentary elections, 21-22 October 2017: Final Report. Varšava: OSCE/ODIHR (https://www.osce.org/odihr/elections/czech-republic/375073)

OSCE/ODIHR. 2010. Election Observation Handbook: Sixth edition. Varšava: OSCE/ODIHR (https://www.osce.org/odihr/elections/68439?download=true)

OSCE/ODIHR. 2019. International EOM Republic of Moldova - Parliamentary Elections 24 February 2019: Statement of Preliminary Findings and Conclusions. Chisinau: OSCE/ODIHR (https://www.osce.org/odihr/elections/moldova/412346?download=true)

OSCE/ODIHR. 2019. Office for Democratic Institutions and Human Rights: Deciding where to observe. Varšava: OSCE/ODIHR (https://www.osce.org/odihr/elections/deciding-where-to-observe)

OSCE/ODIHR. 2019. Office for Democratic Institutions and Human Rights: Who we are. Varšava: OSCE/ODIHR (https://www.osce.org/odihr/who-we-are)

 

Fotografie

Volební pozorovatelé, autor: European Parliament, 2011, zdroj: flickr.com, CC-BY-ND-2.0.