Žadatelé o azyl a právo pracovat ve světle nového rozsudku Nejvyššího soudu Irska

Kateřina Šimonová

Naprostá většina států v rámci Evropského hospodářského prostoru (dále jen ,,EHS”) umožňuje v určité fázi azylového řízení žadatelům o azyl pracovat. Délka doby během, které musí být žadatel o azyl v řízení, než se může legálně o práci ucházet, se stát od státu liší. Hlavním argumentem států, kde je tato doba spíše delší, jsou zejména obavy z vytvoření tzv. pull-faktoru a podnícení nárůstu neregulérní pracovní migrace. Naopak státy, kde je tento limit v řádu několik málo měsíců, zdůrazňují, že je třeba umožnit žadatelům o azyl zapojit se do společnosti a participovat na hospodářství daného státu již v průběhu azylového řízení.

Odlišná právní úprava v zemích Evropského hospodářského prostoru

Již od okamžiku podání azylové žádosti mohou žadatelé o azyl pracovat například v Řecku, Norsku, Švédsku nebo ještě do nedávna v Rakousku. V praxi je situace ovšem vždy o něco komplikovanější. Například v Rakousku mohou sice žadatelé pracovat dříve ihned (nyní po 3 měsících) od okamžiku podání své žádosti. Nicméně potřebují získat pracovní povolení, a to je udělováno ve většině případů pouze, pokud se jedná o velice úzce specializovanou pracovní pozici nebo o pracovní odvětví, kde je výrazný nedostatek nových pracovníků. Takové pracovní povolení je navíc vystaveno pouze na dobu 6 měsíců, což může odradit potenciálního zaměstnavatele již v samotném počátku celého procesu. V případě Řecka se zase uplatňuje tzv. test trhu práce, kdy musí být daná pracovní pozice vždy nejdříve nabídnuta osobám, které již „uvnitř“ pracovního trhu jsou, tj. především občané států EHS nebo i občané třetích zemí s pobytovým a pracovním oprávněním, a až poté se o ni mohou ucházet žadatelé o azyl.

V Portugalsku může být žadateli uděleno pracovní povolení poté, co je jeho žádost shledána jako přípustná, a je postoupena k meritornímu rozhodnutí. Jelikož pro tuto první fázi azylového řízení zákon klade lhůtu 28 dní, v praxi to znamená, že žadatelé mají právo pracovat v Portugalsku přibližně po jednom měsíci. Po třech měsících mohou pracovní povolení získat žadatelé ve Švýcarsku, ale opět musí být daná pozice nejdříve nabídnuta ostatním rezidentům. Podobně je tomu i v Bulharsku, Finsku, Německu, Litvě či Rumunsku. Ve většině zemí je nicméně délka této doby stanovena na 6 měsíců od momentu, kdy osoba požádala o azyl, a doposud nebylo rozhodnuto o její žádosti. Mezi země s tímto limitem patří například Kypr, Dánsko, Estonsko, Lucembursko, Nizozemí, Polsko, Španělsko a po novelizaci azylového zákona také Česká republika.[1] V přijímací směrnici nastavené hranice 9 měsíců se drží státy, jako jsou Chorvatsko, Francie, Maďarsko, Slovensko a Slovinsko.

Jistými rekordmany (myšleno spíše v negativním slova smyslu) jsou tři země – Velká Británie s 12 měsíčním limitem, a dále pak Lotyško společně s Irskem, přičemž oba tyto státy neumožňují osobám v postavení žadatelů o azyl přístup na trh práce vůbec. V souvislosti s případem N.V.H proti Ministerstvu spravedlnosti, který se nedávno dostal až k Nejvyššímu soudu Irska, mnoho lidí jistě věřilo v možnou budoucí změnu tohoto zákazu. Soud ve svém rozsudku v této věci (více viz níže) sice konstatoval protiústavnost absolutního zákazu pracovat v případě žadatelů o azyl, nicméně  „za situace, kdy není maximální délka azylové procedury nijak upravena.“ Tato druhá část je velice podstatná pro pochopení toho, co nám vlastně Nejvyšší soud Irska sdělil. Jelikož v prosinci 2015 byl v Irsku přijat nový zákon o mezinárodní ochraně, který by měl azylové řízení urychlit, je možné, že další případy, které by se před soudy mohly v budoucnu objevit, by i přes tento velice významný rozsudek, nemusely před soudy uspět. Nebude se totiž již jednat o situaci, kdy není délka azylového řízení vůbec nijak upravena.

Bude proto zejména záležet na tom, jak se soudy postaví k posuzování přiměřenosti délky azylového řízení, a s tím souvisejícím trváním zákazu pracovat. V azylovém zákoně obsažený zákaz pracovat po dobu trvání azylového řízení tak tuto situaci pravděpodobně ustojí. Na druhou stranu budou-li soudy při hodnocení přiměřenosti délky azylového řízení ve vztahu k právu pracovat posuzovat tuto otázku částečně také v duchu komparace s jinými státy EHS, je třeba dojít k závěru, že délka zákazu pracovat v případě žadatelů o azyl by neměla být o moc delší, než je nyní přijímací směrnicí stanovená hranice 9 měsíců.

Rozsudek Nejvyššího soudu Irska ve věci N.V.H proti Ministerstvu spravedlnosti

Dne 30. května 2017 vydal Nejvyšší soud dlouho očekávaný rozsudek ve věci N.V.H proti Ministerstvu spravedlnosti.[2] Žalobce NVH je původem z Barmy. V roce 2008 přicestoval do Irska a ihned po svém příjezdu požádal o azyl. Celkem dvakrát byly jeho žádosti o azyl zamítnuty, a to jak azylovým úřadem v první instanci, tak i posléze azylovým odvolacím tribunálem (Refugee Appeals Tribunal). Obě tato rozhodnutí byla následně Vrchním soudem v letech 2013 a 2014 zrušena. V roce 2013 dostal žalobce pracovní nabídku, a proto se nejprve rozhodl požádat ministra spravedlnosti o povolení k zaměstnání. Ministr spravedlnosti však jeho žádost zamítl s odvoláním na čl. 9 odst. 4 zákona č. 17/1996 Sb., o azylu, který zakazuje žadatelům o azyl pracovat. Z tohoto důvodu se žalobce obrátil na Vrchní soud s návrhem, ve kterém namítal, že ustanovení čl. 9 odst. 4 je v rozporu s Ústavou a Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod. Vrchní soud žalobu stěžovatele zamítl. Stejně tak odvolací soud zamítl jeho odvolání. Nejvyšší soud (dále také „soud“) nicméně dospěl k závěru, že věc nastolila otázky obecného zájmu, nikoliv pouze zájmu žalobce, a proto připustil podání žalobce v několika konkrétních otázkách, a rozhodl se je zodpovědět.

Nejvyšší soud ihned v úvodu předeslal, že je třeba rozlišovat mezi právy, která jsou přiznána pouze občanům, a právy, která náleží všem lidem „jako lidským bytostem,“ přičemž právo pracovat patří dle názoru soudu do druhé z těchto dvou kategorií. Jedná se tedy o právo, které náleží všem lidem. Jak již z povahy tohoto práva vyplývá, výkon tohoto práva musí být spojen s negativní povinností nebránit nikomu v tom, aby se snažil práci hledat a získat. Soud se sice vyjádřil v tom smyslu, že lze připustit určité výjimky z této negativní povinnosti, ale pouze v odůvodněných případech. Podle soudu by bylo obtížné až téměř nemožné jakkoliv smysluplně odůvodnit omezení práva pracovat pouze pro občany.  

Právo pracovat, přinejmenším ve smyslu svobodně práci vykonávat nebo se o práci ucházet, je součástí osobnosti člověka. Pokud tedy čl. 40 odst. 1 Ústavy deklaruje rovnost před zákonem pro všechny občany jako lidské osoby, nezbytně z tohoto článku vyplývá, že výše zmíněné právo, které je součástí osobnosti člověka, nemůže být absolutně zakázáno v případě osob, které nejsou občany.

Vláda se v rámci svých námitek snažila argumentovat tím, že zde existují silné politické důvody pro to, aby soud zamítl odvolání žalobce. Jedním z nich je reálná zkušenost, která dle vlády ukázala, že pokud žadatelé o azyl mohou pracovat, dochází k značnému nárůstu žádostí o azyl. Dle názoru vlády by navíc tato problematika – regulace práva pracovat v případě žadatelů o azyl – měla spadat výlučně do pravomocí vlády.

Soud na tyto námitky vlády reagoval tím, že čl. 9 odst. 4 zákon a o azylu je zcela nepřiměřený, jelikož právo pracovat pouze nelimituje, ale zcela jej vylučuje. Pokud totiž zákon neupravuje žádný časový limit, ve kterém musí dojít k rozhodnutí o žádosti o azyl, znamená to, že zákaz práce se stává zákazem absolutním bez ohledu na to, jak dlouho je daná osoba v azylovém řízení. Žalobce NVH byl v postavení žadatele o azyl po dobu 8 let a po celou tuto dobu se na něj vztahoval zákaz pracovat. Podle názoru soudu bylo v tomto případě dosaženo situace, ve které již není možné odůvodnit toto vyčlenění žadatele o azyl z možnosti pracovat pouze tím, že zde existují jisté legitimní rozdíly mezi občanem státu a žadatelem o azyl. Soud zdůraznil, že újma způsobená na vlastní hodnotě člověka a na vnímání smyslu sebe samotného je přesně tím, před čím se ústavním právem snažíme chránit.

Nejvyšší soud proto dospěl k závěru, že pokud neexistuje žádný časový limit stanovující maximální délku azylového řízení, je třeba konstatovat, že čl. 9 odst. 4 zákona o azylu je v rozporu s ústavně garantovaným právem svobodně se ucházet o zaměstnání.

Závěrem

Řada nově zpracovaných studií OECD, FRA nebo EU opět a znovu ukazuje, že čím dříve mohou uprchlíci pracovat, tím více se zvyšuje předpoklad jejich budoucí integrace do společnosti cílového státu. Základním předpokladem zůstává možnost legálně na trh práce vůbec vstoupit. Zatímco uprchlíci mají ve většině zemí EHS přístup na trh práce vesměs neomezený, u žadatelů o azyl je tato situace odlišná. Argument států o snaze nevytvářet tzv. pull-faktor je více než legitimní, na druhou stranu je třeba myslet na práva a budoucí perspektivy těch, kterým bude posléze azyl či jiná forma mezinárodní ochrany udělena. Dlouhé období nečinnosti má negativní dopad nejen na budoucí šanci najít si zaměstnání, ale může mít také negativní psychologické dopady na lidi, kteří se již tak nacházejí ve velice zranitelném postavení. Žadatelé o azyl mohou být v důsledku této situace a délky azylového řízení nuceni pracovat nelegálně, často v nelidských pracovních podmínkách a bez jakékoliv státní regulace, a s tím související ochrany jejich práv. Výsledkem je, že většina zemí EHS umožňuje žadatelům o azyl přístup na trh práce, ale zároveň zavádí jistá omezení, kterými jsou typicky čekací lhůty nebo aplikace tzv. testu trhu práce.

 

Poznámky:

[1] Hlavním podnětem k zpracování novely zákona o azylu byla nezbytnost transpozice v tehdejší době aktuálně přepracovaných evropských směrnic, mezi než patří i Směrnice Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu – tzv. přijímací směrnice, která ve svém článku 15 odst. 1 stanovuje, že: „Členské státy zajistí, aby měli žadatelé do 9 měsíců ode dne podání žádosti o mezinárodní ochranu přístup na trh práce, pokud příslušný orgán nepřijal rozhodnutí v prvním stupni a toto zpoždění není zaviněno žadatelem.“. Mimo jiné právě i z tohoto důvodu došlo ke změně doby, po jejímž uplynutí je žadateli zpřístupněn trh práce z 12 měsíců na 6 měsíců. Dostupné zde: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX:32013L0033.

[2] Rozhodnutí ze dne 30. května 2017 sp. zn. [2017] IESC 35. Dostupné zde: http://courts.ie/Judgments.nsf/09859e7a3f34669680256ef3004a27de/bba87f6e90ea3c5d80258130004199fe?OpenDocument.

[3] Více viz. Bevelander P., University of Malmö, Sweden, and IZA, Germany. Integrating refugees into labor markets. květen 2016, dostupné zde: https://wol.iza.org/.../integrating-refugees-into-labor-markets.pdf.

 

Zdroje:

Evropský parlament – Generální ředitelství pro vnitřní politiku. Labour Market Integration of Refugees: Strategies and good practices. IP/A/EMPL/2016-08. PE 578.956, březen 2016, dostupné zde: http://www.europarl.europa.eu/committees/en/empl/supporting-analyses.html?action=5.

OECD. Finding their Way: Labour market integration of refugees in Germany, březen 2017, dostupné zde: http://www.oecd.org/migration/mig/workingtogetherlabourmarketintegrationofrefugeesingermanyandotheroecdcountries.htm.

Rozhodnutí ze dne 30. května 2017 sp. zn. [2017] IESC 35, dostupné zde: http://courts.ie/Judgments.nsf/09859e7a3f34669680256ef3004a27de/bba87f6e90ea3c5d80258130004199fe?OpenDocument.

 

Foto:

 

[1] Žadatel o mezinárodní ochranu z Afghánistánu na konzultaci v Integračním centru – Hannover, Německo, Foto: Bernd Schwabe, Wikimedia Commons, CC-BY-SA-4.0.

Datum: 
15.6.2017
-
-
-