Od roku 2006 provádí veřejný ochránce práv jako Národní preventivní mechanismus (NPM) systematické návštěvy v místech, kde se nachází nebo mohou nacházet lidé omezení na svobodě. Česká republika tak plní závazek zřízení orgánu přispívajícího k prevenci špatného zacházení v těchto místech. S jakými tématy se NPM za 15 let působení setkával a jak se proměnila situace špatného zacházení v České republice?

Špatné zacházení představuje jednání, které nerespektuje lidskou důstojnost. Může dosahovat míry mučení, nelidského či ponižujícího zacházení, jejichž absolutní zákaz upravuje řada dokumentů na mezinárodní úrovni. Jedním z nich je Evropská úmluva o ochraně lidských práv (EÚLP) nebo Úmluva proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (CAT).

Mučení můžeme chápat jako úmyslné jednání, jímž je člověku působena silná bolest nebo tělesné či duševní utrpení s cílem jej potrestat, zastrašit, získat od něho informace nebo přiznání. Nelidské a ponižující zacházení pak nedosahuje intenzity mučení, ale v závažné intenzitě způsobuje člověku utrpení nebo jej hrubě ponižuje před ostatními či ve vlastních očích.

Špatné zacházení může znamenat také nerespektování práv člověka v oblasti autonomie rozhodování, práva na soukromí nebo zneužívání závislosti na péči. Ne každý zásah do těchto základních práv je špatným zacházením, rozhodujícím faktorem je vždy míra, jakou jednání do práv člověka zasahuje, případně jejich kumulace. 

V roce 2005 přistoupila Česká republika k Opčnímu protokolu k Úmluvě OSN proti mučení (OPCAT) a zavázala se ke zřízení nezávislého orgánu pro prevenci mučení a špatného zacházení. Tuto povinnost splnila novelizací zákona o veřejném ochránci práv v roce 2006 a rozšířila tak jeho mandát na výkon činnosti tzv. Národního preventivního mechanismu.

Omezení na svobodě

Ombudsman jako NPM vykonává preventivní, tzv. systematické návštěvy míst, kde lidé jsou nebo mohou být omezeni na svobodě. Právě v těchto místech totiž hrozí zvýšené riziko špatného zacházení. Nezáleží na tom, jestli byli lidé omezeni na svobodě rozhodnutím orgánu veřejné moci, nebo je jejich osobní svoboda omezena fakticky, zejména závislostí na péči další osoby. Všem těmto osobám je společné to, že místo nemohou dobrovolně opustit. 

Kromě míst, kde jsou lidé omezeni autoritativním rozhodnutím, jako jsou věznice, policejní cely, nebo zařízení pro zajištění cizinců, se NPM zaměřuje také na místa, kde je svoboda omezena fakticky – zařízení sociálních služeb, psychiatrické nemocnice, léčebny dlouhodobě nemocných a podobně. NPM míří rovněž na zařízení, kde se nacházejí děti, a to například výchovné ústavy či zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. 

Ombudsman vykonává také dohled nad výkonem nucených návratů, tedy správním a soudním vyhoštěním nebo předáním cizince. Výkon tohoto mandátu nespadá primárně pod NPM, ale jedná se o naplňování povinnosti stanovené tzv. návratovou směrnicí.[1]

Nezávislý kontrolní mechanismus

Před rokem 2006 chyběla kontrola nezávislým orgánem, která by se zaměřila na poměry v těchto zařízeních. Se zřízením NPM provádí pověření pracovníci Kanceláře veřejného ochránce práv systematické návštěvy takových míst. Návštěvy pobíhají zpravidla neohlášeně a z učiněných zjištění vyhotoví NPM zprávu obsahující doporučení k nápravě. V případě, kdy zařízení doporučení NPM nerespektuje, může využít veřejný ochránce práv sankční oprávnění ve formě předání věci nadřízenému úřadu, případně uveřejnění a medializaci zjištění. 

Během návštěv pracovníci Kanceláře ombudsmana sledují, zda jsou dodržovány minimální standardy pro zacházení s lidmi co do materiálních podmínek (vybavení ubytovacích místností, přísun čerstvého vzduchu, hygienické podmínky, uzamykatelné prostory na osobní věci atd.), zajištění bezpečí osob omezených na svobodě, respektování jejich vůle při zdravotnických zákrocích, zajištění soukromí nebo jejich propojení s vnějším světem prostřednictvím návštěv, telefonátů, korespondence, zajištění adekvátní ošetřovatelské péče a ošetřovatelských postupů apod. Zjištění často souvisí se systémovými problémy vyplývajícími ze zákonné úpravy, financování dané oblasti nebo dávno zavedené nevyhovující praxe. Nedílnou součástí práce NPM je tak připomínkování legislativy, komunikace s odpovědnými orgány (ministerstvy, policejními orgány apod.) a osvětová činnost.    

Za dobu své činnosti provedl NPM na 500 systematických návštěv zařízení (46 vězeňských zařízení, 104 policejních cel, 90 zařízení pro děti, 160 zařízení sociálních služeb, 24 cizineckých zařízení, 80 zdravotnických zařízení) a 158 sledování vyhoštění nebo předání cizinců. Mnoho problémů, na které zjištění ze systematických návštěv upozornila, se zlepšuje velmi pozvolně a jejich řešení závisí nejen na samotných zařízeních, ale často také na právních předpisech, kterými se zařízení musí řídit. Za posledních 15 let došlo k podstatným změnám, které přispěly k důstojnému životu osob omezených na osobní svobodě, stále je však mnoho prostoru, kam se lze posouvat.

Jaké jsou příklady témat, která se podařilo změnit? Čím se NPM plánuje zabývat v budoucnu? 

Destigmatizace psychiatrie

Dlouhodobým tématem v oblasti psychiatrie je odstranění některých prvků tak, aby prostředí psychiatrie nepřipomínalo věznice nebo ústavy nahánějící strach. Také díky snaze NPM dochází k postupnému upouštění od velkokapacitních ložnic, v roce 2018 snad bylo odstraněno poslední kovové klecové lůžko v České republice a snižuje se také počet lůžek síťových.

V této oblasti je však Česká republika stále na dlouhé cestě k ideálu. Mnoho psychiatrických nemocnic využívá např. mříže v oknech jako bezpečnostní prvek proti útěkům. Nedostatečné financování tohoto lékařského oboru nebo památková ochrana objektů, v nichž se psychiatrické nemocnice často nacházejí, brání jejich nahrazování jinými bezpečnostními prvky, které vězeňskou atmosféru nenavozují (jedná se například o plastová bezpečnostní okna nebo zábradlí na balkonech). NPM také dlouhodobě upozorňuje na nedostatečnou právní úpravu ochranného léčení nebo absenci nezávislého dozoru nad tímto institutem.  

K tématu detence v psychiatrických nemocnicích vydala tehdejší veřejná ochránkyně práv Anna Šabatová souhrnnou zprávu, v níž popsala zjištění učiněná během systematických návštěv tohoto typu zařízení. Publikace se podrobně věnuje problematice výkonu ochranného léčení, omezovací prostředků a dalších témat souvisejícíh s rizikem špatného zacházení v psychiatrických nemocnicích. V roce 2021 byla souhrnná zpráva přeložena také do angličtiny, což z ní činí cenný zdroj informací také pro zahraniční subjekty zabývající se prevencí špatného zacházení.

Vězeňství 

V oblasti vězeňství se vedle zlepšení materiálních podmínek podařilo prosadit třeba valorizace pracovní odměny vězňů. Ta se navázala na minimální mzdu a odsouzení jsou tak schopni řešit svou finanční situaci již během výkonu trestu. Podmínky ve věznicích však nedopadají pouze na odsouzené, ale dotýkají se přímo jejich rodinných příslušníků. Pobyt ve věznici stovky kilometrů vzdálené od bydliště mnohdy mívá za důsledek zpřetrhání vazeb mezi odsouzenými a jejich dětmi nebo rozpad manželských svazků. Od roku 2016 jsou věznice povinny vést pořadník žádostí o přemístění, což činí systém přemisťování transparentní a zamezuje libovůli.

Téma zachovávání rodinných vazeb odsouzených bude tématem pro NPM i v budoucnu. Cílem je rozšíření možnosti komunikovat s blízkými pomocí videohovorů a rozšíření možnosti setkávat se s dětmi. Tématem zůstává také například provádění důkladných osobních prohlídek, které by měly být dle platných pravidel uskutečňovány na základě individuálního posouzení a nikoli plošně, v praxi však často k individualizaci a hodnocení rizik nedochází. 

Také pro oblast vězeňství vyšlo na půdě Kanceláře veřejného ochránce práv několik publikací, například ve formě sborníku stanovisek.

Sociální služby a tzv. sociální detence

Oblast sociálních služeb zaznamenala velký posun zakotvením tzv. sociální detence v zákoně o sociálních službách. Na absenci takové úpravy ombudsman dlouhodobě upozorňoval, jelikož znamenala rozpor se zásadou, že nikdo nesmí být zbaven svobody vyjma zákonem vymezených případů. V zákoně do roku 2016 chybělo vymezení podmínek, za kterých lze vyslovit přípustnost držení v zařízení sociálních služeb. K držení přesto docházelo, avšak neformálně a bez pojistek proti svévoli poskytovatele či opatrovníka. 

Co však v této oblasti stále chybí, je efektivní stížnostní mechanismus. Bezpečná možnost podání stížnosti přitom představuje jednu ze zásadních pojistek proti špatnému zacházení. Ombudsman na tento nedostatek upozorňuje dlouhodobě a jeho zakotvení v zákoně o sociálních službách je i nadále jednou z priorit českého NPM. 

Výstupy a budoucí výzvy

Tato témata jsou pouze střípkem z činnosti NPM. O své činnosti, včetně výkonu mandátu NPM, nicméně ombudsman každoročně informuje ve výročních zprávách nebo sbornících. Zobecněná zjištění z návštěv, včetně svých stanovisek a doporučení poté uveřejňuje v rámci souhrnných zpráv ze systematických návštěv. V souhrnných zprávách jsou také příklady dobré a špatné praxe a samotné zprávy mohou sloužit jako zdroje informací a vodítka pro dotčená zařízení. Všechny souhrnné zprávy jsou veřejnosti dostupné a dohledatelné v systému Evidence stanovisek ombudsmana (ESO).

Za patnáct let, kdy NPM v České republice funguje, se podařilo v oblasti špatného zacházení výrazně posunout standardy zacházení s osobami omezenými na svobodě. Změny se nicméně daří prosazovat pomalu a zůstává mnoho výzev, kterým se NPM bude nadále intenzivně věnovat. 

 

Poznámky

[1] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí.

Zdroje

Benáčková, Petra (2021). 15 let národního preventivního mechanismu v sociálních službách. Sociální služby, 23, č. 8-9/2021, str. 57-58.

Kancelář veřejného ochránce práv (2019). Ochranné léčení, omezovací prostředky a další témata – zpráva ze systematických návštěv (https://ochrance.cz/fileadmin/user_upload/ESO/21-2016-NZ-MLU_SZ-ochranne_leceni.pdf).

Kancelář veřejného ochránce práv (2019). Sborník stanovisek veřejného ochránce práv – Vězeňství II  (https://www.ochrance.cz/vystupy/edice-stanoviska/Sbornik_Vezenstvi_II.pdf). 

Kancelář veřejného ochránce práv (2021). Za 15 let prověřil veřejný ochránce práv fungování 504 zařízení, v nichž pobývají lidé omezení na osobní svobodě – tisková zpráva (https://www.ochrance.cz/aktualne/za_15_let_proveril_verejny_ochrance_prav_fungovani_504_zarizeni_v_nichz_pobyvaji_lide_omezeni_na_osobni_svobode/).

Fotografie

Il carcere, autor: Aldo Ardetti, září 2008, zdroj: Wikimedia Commons, CC BY-SA 3.0, úpravy: ořez.