Přes dva měsíce byl v České republice vyhlášen nouzový stav a společnost byla řízena řadou krizových opatření. Přestože jsou obecně tato opatření žádoucí, stále naléhavěji vyvstává otázka ohledně jejich legitimity a přiměřenosti. Tím spíše, pokud existují země (například Taiwan), které boj s koronavirem zvládají a do svobod jednotlivců zasahují minimálně.

Reakce Vlády ČR

V únoru 2020 se koronavirová krize dostává z Číny na evropský kontinent. Od té doby se rychle šíří a v druhé polovině února začal exponenciální růst počtu nakažených v severní Itálii. Na našem území na sebe nenechává dlouho čekat a již 1. března ministr zdravotnictví Adam Vojtěch potvrzuje první tři případy infikovaných osob. Postupně dochází k uzavření základních, středních i vysokých škol, posléze i všech provozoven stravovacích služeb. K přelomové situaci dochází 12. března, kdy vláda vyhlašuje nouzový stav [1] (poprvé v historii pro celé území České republiky) a o čtyři dny později omezuje volný pohyb osob na našem území a až na stanové výjimky uzavírá hranice.

V rámci vyhlášeného nouzového stavu vláda postupně přijala na několik desítek krizových opatření, která stanoví zákazy a příkazy v celé řadě oblastí (opatření v dopravě, ve zdravotnictví, v oblasti maloobchodu apod.).[2]

Kritika nouzového stavu a krizových opatření

Vyhlášení nouzového stavu a přijímání krizových opatření doprovází silná kritika z řad odborníků právní obce. 

Základní námitka směřuje k samotnému vyhlášení nouzového stavu. Podle čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky je zapotřebí, aby vláda současně s vyhlášením nouzového stavu vymezila, která práva omezuje a které povinnosti ukládá, a také v jakém rozsahu. Vláda toto učinila pouze odkazem na relevantní ustanovení krizového zákona, nicméně neuvedla žádný výčet základních práv, která omezuje a v jakém rozsahu. Je pochopitelné, že nelze pamatovat na všechny myslitelné případy, kdy bude nutné základní právo omezit. Domníváme se však, že alespoň základní rámec práv, která se vláda chystá omezit, měl být v usnesení vlády obsažen.[3]

Druhou oblastí kritiky je odborná nepodloženost vládních kroků. Kritika směřuje k tomu, že vláda nepostupovala podle schváleného pandemického plánu a nepřijímala svá krizová opatření na základě doporučení Ústřední epidemiologické komise. Někteří právníci též kritizují skutečnost, že tato komise nebyla v rozporu s krizovým zákonem součástí Ústředního krizového štábu a nebyla ani následně svolávána.[4]

Nabízí se dále otázka, proč nebyl bezodkladně svolán Ústřední krizový štáb. Jedná se totiž o pracovní orgán vlády, který je příslušný k řešení krizových situací a je zařazen do systému orgánů Bezpečnostní rady státu. Samotný § 4 odst. 1 písm. c) krizového zákona přiznává vládě kompetenci zřizovat Ústřední krizový štáb jako svůj pracovní orgán k řešení krizových situací. Z toho tedy vyplývá, že vláda sama o sobě nepředstavuje ústřední krizový štáb, jak někteří vrcholní vládní představitelé mylně toto ustanovení vykládají.

Další otázka, kterou bude muset vláda v budoucnu zodpovědět, je rozpor v postupu ukládání krizových opatření. Vláda totiž zpočátku ukládala krizová opatření podle krizového zákona, avšak následně tento způsob změnila. Nově začala být opatření (mimořádná opatření) [5] přijímána Ministerstvem zdravotnictví podle zákona o ochraně veřejného zdraví a vláda tato opatření pouze brala na vědomí (na právní závaznosti pro adresáty se však nic nezměnilo).

Veřejným prostorem zaznívá poměrně jednoduché vysvětlení. Zatímco totiž krizový zákon zavazuje stát k poskytnutí náhrady škody za uložená krizová opatření, zákon o ochraně veřejného zdraví nic takového po státu (resp. ministerstvu zdravotnictví) nepožaduje. Je tak možné, že se tímto postupem vláda cíleně chtěla vyhnout nutnosti v budoucnu odškodnit celou řadu provozoven a podniků, které v důsledku státních opatření přišly o značný zisk. Jediná možnost, jak se v takovém případě domáhat nároku na náhradu škody je prostřednictvím zákona o odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, a to v případě prokázání nesprávného úředního postupu ze strany ministerstva.

Nesoulad takového postupu s právem potvrdil Městský soud v Praze, který mimořádná opatření ministerstva zdravotnictví zrušil. Ve svém odůvodnění soud zdůraznil, že zákon o ochraně veřejného zdraví obecně ministerstvu umožňuje, aby vydával mimořádná opatření ke zvládnutí krizových situací. Nicméně v situaci, kdy je vyhlášen nouzový stav na celém území ČR, je oprávněna omezit základní práva a svobody v natolik masivní míře pouze vláda.

Legitimita a proporcionalita přijatých opatření

Samostatnou otázkou zůstává, zda stát krizová (resp. mimořádná) opatření ukládal v souladu s principy demokratického právního státu, nebo již na demokratický rámec rezignoval a převládla spíše svévole a nahodilost.

Připomeňme, že demokratický právní stát je vystavěn na principu vázanosti státní moci zákonem a samozřejmě též Ústavou a Listinou základních práv a svobod. Pro veškeré akty státní moci musí platit, že jsou předvídatelné a přiměřené sledovanému legitimnímu cíli. Pokud tedy stát po občanech vyžaduje dodržování pravidel, musí to být předně on sám, kdo se těmito pravidly bude řídit. To platí jak pro běžný stav, tak pro období krize.

Jinak řečeno, stát v obecné rovině může od každého vyžadovat, aby se v době epidemie vysoce nakažlivé nemoci dočasně podrobil zásahům do svých základních práv. Hrozba pro veřejné zdraví je totiž vysoká a bez jistých restriktivních opatření nemoc zvládnout nelze. Současně však stát musí ukládat jen takové příkazy, které jsou zdůvodněné, dávají z odborného hlediska smysl, jsou proporcionální k dosažení stanoveného cíle a jsou doprovázené upřímnou snahou přinesenou oběť v budoucnu kompenzovat. Jedině tím lze zachovat stav, kdy vládne právo, nikoliv svévole.

Právě opatření stanovující plošný zákaz vycestovat je nejčastěji podrobováno testu proporcionality. Zda v této situaci převažuje právo na život, které může být ohroženo možností přivezením nákazy ze zahraničí, posuzoval i bývalý ústavní soudce JUDr. Balík. Dle jeho názoru je třeba, vzhledem ke garantovanému nároku na bezplatnou zdravotní péči, „chápat i tvrdá opatření jako únosná při zachování proporcionality mezi omezením svobody a mírou rizika, jež epidemie přináší“. 

Problematické jsou však tyto kroky z hlediska pravomocí státu. Ten může zasahovat do práva občana a omezit výkon základních lidských práv pouze na území České republiky. Zákazem vycestovat dochází ale k omezení svobody pohybu i za hranicemi České republiky, což není v (krizovým zákonem svěřené) pravomoci vlády.

Pochybné je rovněž ukládání pokut do výše 10 000 Kč za nenošení ochranné roušky s ohledem na obtížnost splnění takového příkazu. Ochranné roušky totiž nebyly v počátku epidemie k dostání, což je mnohými označováno za selhání vlády, která jejich distribuci nezajistila.

Inspirace z Tchaj-wanu?

Za příklad země, která boj s koronavirem úspěšně zvládá a současně nepřistupuje k zásadním zásahům do základních práv a svobod se dává Tchaj-wan. Přestože tamní vláda též uzavřela státní hranice a stanoví povinnou 14denní karanténu pro osoby navrátivší se ze zahraničí, běžní obyvatelé Tchaj-wanu podobným restriktivním omezením vystaveni nejsou - a lze uvést, že život ze zajetých kolejí nijak zásadně nevybočil.

Díky dostatku zdravotních pomůcek (roušky a respirátory) nebyl do dnešního dne jakkoliv omezen volný pohyb osob, nebyla vyhlášena žádná plošná ani lokální karanténa, fungují restaurace, sportovní centra, jsou otevřené školy a školky. Oproti Česku mohou občané a rezidenti Tchaj-wanu dále z území libovolně vycestovat a kdykoliv se vrátit (samozřejmě s následnou 14denní karanténou).

Veškerá opatření nejsou navíc ukládána na základě ad-hoc přijímaných mimořádných opatření, ale vláda může využít jen těch opatření, která jsou uvedena v zákoně o kontrole nakažlivých nemocí.

V únoru navíc Tchaj-wan přijal speciální odškodňovací zákon (tzv. COVID-19 Special Act), podle kterého je ze státního rozpočtu vyčleněno 60 miliard tchajwanských dolarů (tedy cca 50 miliard Kč) na odškodnění fyzických a právnických osob, které byly dotčeny povinnými opatřeními státu. Účinnost zákona byla stanovena retroaktivně od 15. ledna 2020 do 30. června 2021 - s tím, že je možné ji prodloužit.

Stát například odškodní osoby s nařízenou povinnou karanténou, zaměstnavatele, jejichž zaměstnanci se museli starat o své děti v důsledku 14denního odložení začátku školní výuky nebo se museli podrobit povinné karanténě. Stát se též zavázal k poskytnutí speciální finanční pobídky zdravotnickým pracovníkům, kteří se podíleli na zvládání koronavirové nákazy. V případě, že by se nemocí nakazili, mají nárok na speciální kompenzaci.

Zákon samozřejmě pamatuje též na podnikatelský sektor. Zakotvuje například půjčky pro malé a střední podnikatele, stanoví podporu cestovních kanceláří a leteckých společností, zavádí produkci poukázek na nákup zboží od místních výrobců apod.

Závěr

Přiměřenost krizových opatření je dána zejména čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, dle kterého při aplikaci ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.

Je pochopitelné, že na počátku epidemie nedokáže nikdo posoudit, jak velké hrozbě společnost čelí a je proto obtížné hodnotit efektivitu či správnost přijímaných opatření. Lze tedy do jisté míry akceptovat, že vláda může postupovat nesystematicky a že se jí vždy nemusí podařit nalézt spravedlivou rovnováhu mezi přijatými opatřeními a skutečným rizikem.

Trvání nouzového stavu a omezování základních svobod však nelze považovat za normu. Jeho legitimita je totiž výrazně vázána na běh času a schopnost vlády přijímaná opatření přesvědčivě odůvodňovat. Zejména je třeba zdůraznit, že po několika týdnech od vypuknutí epidemie musí mít vláda vytvořený přehledný krizový plán (včetně alternativ), který bude v souladu s nejnovějšími vědeckými poznatky a v každém svém aspektu poctivě vyváží mezi hrozícím rizikem a nutností omezení základních svobod.

Není přijatelné, aby se z nouzového stavu (a jeho krizových opatření) stal nástroj standardního “zjednodušeného” řízení státu, například za účelem snadnějšího zadávání veřejných zakázek. Ostatně příklad Tchaj-wanu ukazuje, že i v časech krize je možné plně zachovat základní principy demokratického právního státu a nepodlehnout představě, že krize jednoduše ospravedlní potlačení demokratických procesů a zásahy do základních svobod.

 

Poznámky

[1] Jedná se o usnesení vlády ze dne 12. března 2020 č. 194 přijaté na základě čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dostupné na https://apps.odok.cz/attachment/-/down/IHOABMNHPBSV)

[2] Všechna krizová opatření jsou dostupná na webových stránkách Vlády ČR (https://www.vlada.cz/cz/media-centrum/aktualne/vyhlaseni-nouzoveho-stavu-180234/)

[3] Srov. rozhodnutí předsedy vlády č. 373/2002 Sb. o vyhlášení nouzového stavu pro území hlavního města Prahy, Středočeského kraje, Jihočeského kraje, Plzeňského kraje a Karlovarského kraje z důvodu značného rozsahu ohrožení životů, zdraví a majetku v důsledku rozsáhlých povodní na dobu od 18.00 hodin dne 12. srpna 2002 do 24 hodin dne 22. srpna 2002.

[4] Davidzahumensky.cz, Návrh na zrušení opatření obecné povahy ze dne 17. 3. 2020 (https://www.davidzahumensky.cz/wp-content/uploads/2020/03/200317_N%C3%A1vrh-na-zru%C5%A1en%C3%AD-nouzovy-stav_fin.pdf)

[5] Mimořádná opatření lze podle ustanovení § 69 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů, „nařídit v nezbytně nutném rozsahu a rozhodne o jejich ukončení příslušný orgán ochrany veřejného zdraví“. 

Zdroje

Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů

Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů 

Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů

Novinky.cz, Občané roušky nepotřebují, nesedejte na lep spekulantům, varuje Babiš, 3. března 2020 (https://www.novinky.cz/zahranicni/koronavirus/clanek/babis-a-vojtech-informuji-o-koronaviru-po-setkani-s-rediteli-nemocnic-40315379)

Šafr, Pavel. Vláda podle řady expertů nemá právo zakazovat občanům vycestovat. Forum24. 6. dubna 2020 (https://www.forum24.cz/vlada-podle-rady-expertu-nema-pravo-zakazovat-obcanum-vycestovat/).

Global Legal Information Network, Legislative Yuan, R.O.C., Special Statute For COVID-19 Prevention, Relief And Restoration, 25. února 2020 (https://glin.ly.gov.tw/web/nationalLegal.do?isChinese=false&method=legalSummary&id=6650&fromWhere=legalHistory)

Fotografie

Ilustrační foto, autor:geralt, 27. února 2020, zdroj: Pixabay, CC0, editace: ořez.