Není pochyb o tom, že systém založený na Evropské úmluvě o lidských právech a jejích protokolech je v čele s Evropským soudem pro lidská práva nejpokročilejším regionálním lidskoprávním mechanismem, který existuje. Skutečné fungování Soudu však čelí řadě problémů. Které z nich jsou v současné době nejdůležitější? A které budou v budoucnu? Zeptali jsme se přímo jeho předsedy Roberta Spana.

Robert Spano je islandský právník, který vystudoval jak Islandskou, tak Oxfordskou univerzitu. Stal se profesorem a děkanem Právnické fakulty Islandské univerzity a vykonával také funkci parlamentního ombudsmana Islandu. V roce 2013 byl zvolen soudcem Evropského soudu pro lidská práva („Soud“), čímž začal jeho devítiletý mandát. Robert Spano je předsedou Soudu od května 2020.

Produktivita Soudu v době Covidu vzrostla 

Období koronaviru nás všechny zastihlo nepřipravené, včetně mezinárodních organizací a soudů. Jak se Evropský soud pro lidská práva přizpůsobil pandemické situaci? Myslíte si, že to Soud výrazně zpomalilo, nebo situaci za daných okolností zvládnul docela dobře?

Vlastně jsme to zvládli velmi dobře. Samozřejmě se jednalo o bezprecedentní období, zvláště v březnu a dubnu 2020. Museli jsme poměrně rychle podniknout dramatické kroky a přizpůsobit se novým postupům během porad, a dále častěji využívat písemnou komunikaci, protože osobní kontakt nebyl možný. V rámci velkého senátu jsme museli přijímat rozhodnutí prostřednictvím videokonference, což jsme ale zvládli velmi úspěšně. Myslím, že to celkově zvýšilo legitimitu Soudu v očích veřejnosti.

Dařilo se nám postupovat bez větších potíží a produktivita mezi roky 2019 a 2020 dokonce vzrostla. Moje odpověď tedy zní: ne, covidová doba nás nezpomalila. Byla to výzva, ale historie myslím ukáže, že jsme si vedli velmi dobře.

Je namístě prodloužení soudcovského mandátu?

Jak zpětně hodnotíte změnu z obnovitelného šestiletého mandátu soudce na neobnovitelný devítiletý mandát, který byl zaveden Protokolem č. 14 v roce 2010?

Myslím si, že z pohledu prosazování tradiční nezávislosti soudců, tedy že soudci nejsou závislí na tom, zda je jejich vláda znovu jmenuje nebo zvolí, se určitě jednalo o pozitivní krok. Lze však uvažovat o tom, zda devítiletý mandát není příliš krátký. Víme, že mnoho ústavních soudů má mandát na dobu dvanácti let. Dle mého názoru je vhodné začít přemýšlet nad tím, zda by měl být mandát soudců prodloužen z devíti na dvanáct let. Myslím, že by to soudcům poskytlo větší kontinuitu ve vývoji judikatury.

Je podle Vás dobře, že v senátních věcech je přítomen a rozhoduje vnitrostátní soudce, nebo by přispělo k nestrannosti rozhodování, kdyby národní soudce nebyl součástí senátu, který rozhoduje případ z jeho země?

To je otázka mířící na současný systém, a ten je takový, jaký je. Podle Evropské úmluvy o lidských právech („Úmluva“) musí vnitrostátní soudce v senátních věcech zasedat. Existují pro to určité důvody. U našeho Soudu je to jinak než u Soudního dvora Evropské unie, my rozhodujeme případy až do konce. Aplikujeme zásady na skutkové okolnosti, u kterých je třeba znát situaci a právo dotčené země. V tomto kontextu se pak rozhodují konkrétní případy a bez přispění a náhledu národního soudce by to bylo velmi složité. Přinejmenším co se týče důležitých případů rozhodovaných v sedmičlenných senátech nebo v sedmnáctičlenném velkém senátu.

Samozřejmě rozumím tomu, že z vnějšího pohledu se to může zdát poněkud nerozumné, ale soudce nevystupuje jako národní, nýbrž jako evropský soudce, jenž ctí své povinnosti vůči Úmluvě, nikoli vůči své zemi. Soudci zde nejsou zástupci své země.

Odpor států k judikatuře ESLP jako odraz doby

Soud se v poslední domě setkává s odporem některých členských států proti své údajně příliš invazivní judikatuře. Jak může takovým reakcím čelit?

Historicky Soud vždy tu a tam čelil odporu nebo kritice ze strany členských států, které se nacházely v pozici adresátů rozsudků, ve kterých Soud shledal porušení Úmluvy.  To je logický důsledek lidskoprávních mechanismů.

Současný odpor, na který narážíte, je však také odrazem aktuální doby, ve které mezinárodní instituce čelí stále větším výzvám a multilateralismus jako koncept mezinárodních vztahů je jako takový zpochybňován.

Soud nemůže mít zvláštní politiku na potlačení takových reakcí. Primárním úkolem Soudu je být soudem a rozhodovat případy profesionálně, objektivně a nestranně.

Jak může Soud v této souvislosti zajistit, aby členské státy i jednotlivci rozuměli jeho rozhodnutím?

Jsou zde určité činnosti, kterým je potřeba se neustále věnovat, a mám primárně na mysli udržování dobré komunikace. Proto se snažíme co nejjasněji formulovat své rozsudky, abychom vysvětlili, proč jsme rozhodli právě určitým způsobem. Kromě komunikování rozsudků se rovněž snažíme vysvětlovat naši práci, jako například já v roli předsedy, kdy přednáším různé projevy, účastním se webinářů nebo poskytuji rozhovory.

V konečném důsledku Soud potřebuje být podporován jako každý jiný soud, potřebuje být akceptovaný. Všech 47 členských států Rady Evropy přijalo a opakovaně vyjádřilo svou podporu a závazek vůči Soudu.

Kritika rozsudků je součástí prostředí, ve kterém soudy fungují. Tato kritika by ale neměla přejít do existenční roviny. Nemělo by dojít k tomu, že bude kritizováno, zda má soud vůbec existovat.

Evropská unie by měla přistoupit k Úmluvě

V roce 2014 Soudní dvůr EU ve svém posudku 2/13 rozhodl, že Evropská unie nemůže k Úmluvě přistoupit, jak předpokládá její primární právo. Dochází v této oblasti k nějakému vývoji? Měla by podle vás EU k Úmluvě přistoupit?

K relevantnímu vývoji dochází. Přístupový proces byl znovu zahájen v rámci tzv. skupiny 47+1 (Rada Evropy, její členské státy a Komise EU), která tuto otázku nyní projednává. Doufejme tedy, že se dočkáme nějakého pozitivního vývoje.

Předsedové Soudu, moji předchůdci i já, jsme se všichni vyjádřili, že z hlediska Úmluvy a z hlediska harmonizace a soudržnosti evropské ochrany lidských práv je samozřejmě přistoupení Evropské unie k Úmluvě krok správným směrem.

Především je to ale závazek EU. Ta se sama zavázala přistoupit k Úmluvě, čímž akceptovala jako minimální standard, že normy vyplývající z Evropské úmluvy o lidských právech mají být přijaty institucemi EU.

V neposlední řadě jedním z důvodů, proč se přistoupení EU stalo ještě důležitějším, je skutečnost, že se v podstatě jedná o otázku právního státu. Je nezbytné, aby EU splnila svůj závazek, jelikož právní nejistota je sama o sobě hrozbou pro právní stát. Navíc odchylky v judikatuře Soudního dvora EU a štrasburského soudu mohou vytvářet a budou vytvářet problémy v oblasti právního státu.

Takže určitý vývoj zde je a doufám, že vyústí v přistoupení Evropské unie k Úmluvě.

V roce 2018 byl uzavřen Protokol č. 16, který umožnil Soudu vydávat poradní stanoviska k výkladu či aplikaci Úmluvy. V letošním roce pak navázal Protokol č. 15, který zkracuje lhůtu pro podání žádosti ze šesti na čtyři měsíce. Myslíte si, že tyto nedávné změny přispějí k lepšímu fungování systému Úmluvy?

Upřímně si myslím, že se to uvidí až časem. Protokol č. 16 je stále v plenkách, teprve nedávno začal fungovat. První zkušenosti, které máme, jsou pozitivní. Jedná se o novou a vcelku složitou část systému, protože každá žádost, kterou považujeme za přípustnou, vyžaduje vynaložení značných zdrojů. Nicméně základní filozofie Protokolu č. 16 je myšlenkou, kterou z celého srdce podporuji.

Pokud jde o Protokol č. 15, ten vstupuje v platnost 1. srpna 2021.[1] Jedná se o jiný protokol v tom smyslu, že se týká především zkrácení časového limitu pro podání stížnosti, jak jste zmínil. Dále v preambuli ukotvuje dvě zásady, a to subsidiaritu rozhodování Soudu a prostor pro uvážení. Neočekávám, že by díky nim došlo ke změně judikatury Soudu, a to z toho důvodu, že tyto zásady už jsou dávno integrované a zakotvené v našich rozhodnutích. Nicméně to poskytuje určitý závazný písemný základ, jenž může jistým způsobem posílit míru spoléhání Soudu na tyto zásady.

V současné době řeší Soud mnohem více mezistátních případů, než tomu bylo v minulosti. V čem se rozhodování těchto typů případů liší od těch, které přicházejí od jednotlivců?

Mezistátní případy jsou obvykle mnohem složitější po skutkové stránce. Zabývají se širokou škálou událostí, často v průběhu dlouhého časového období. Písemnosti a vyjádření účastníků řízení jsou mnohem rozsáhlejší než u tradiční individuální stížnosti. Tyto případy často vyžadují, aby Soud vyhodnotil a posoudil strukturální zásady mezinárodního práva a jejich koncepční souvislost s Úmluvou. V tomto smyslu jsou také právně velmi složité.

Celkově vzato jsou tedy mezistátní případy náročné a každý z nich vyžaduje od Soudu, soudců i kanceláře Soudu hodně energie.

Jak předejít zahlcení Soudu stížnostmi jen z pár států?

V roce 2020 připadlo ze 47 členských států 70 % všech nevyřízených stížností pouze na čtyři státy – Rusko, Turecko, Ukrajinu a Rumunsko. Co lze udělat pro řešení skutečnosti, že i velmi malý počet států je schopen systém zahltit?

Stručně řečeno, to záleží na členských státech. Státy samy musí podniknout kroky k nápravě potenciálních nedostatků nebo strukturálních problémů, které jsou předmětem stížností, jež se k nám později dostane. Soud se snaží pomocí objektivního systému zpracování případů řešit tyto stížnosti co nejrychleji, a to buď jejich seskupováním, nebo rozhodováním pomocí hlavních rozsudků (leading judgments). Existují však meze toho, co může Soud učinit. Je samozřejmé, že podle zásady subsidiarity je na samotném členském státě, aby byl v oblasti ochrany a zachování lidských práv aktivní, a tím snížil počet stížností, které k Soudu přicházejí. 

Zadruhé, existuje jasná dělba práce mezi Soudem a Výborem ministrů Rady Evropy, který sleduje, jak státy rozsudky vykonávají na vnitrostátní úrovni.[2] Domnívám se, že Soud může a také ve svých rozsudcích do určité míry stanovuje obecná a individuální opatření, která napomáhají k jejich provádění. Ale v konečném důsledku platí: vnitrostátní implementace rozsudků je odpovědností členských států.

Řada stížností pochází z pouhé nespokojenosti s rozhodnutími tuzemských soudů. Často jsou prohlášeny za nepřípustné jako zjevně neopodstatněné. Do jaké míry přetížení systému způsobuje takový typ stížností v porovnání s případy, které se Soud rozhodne řešit meritorně, tedy ve věci samé?

Máme systém, ve kterém má každý občan, každá osoba spadající pod jurisdikci kteréhokoliv členského státu právo podat stížnost k Soudu. Nemyslím si, že tyto typy stížností nyní po zavedených reformách, se systémem samosoudce, s filtrováním, s pravidlem dle článku 47 [3] a s ustálenou judikaturou (well-established case law, WECL), tento systém přetěžují. Ve skutečnosti jsou to právě meritorní případy,[4] které představují problém nevyřízených stížností.

Prioritou budou případy s vysokým dopadem

Existuje značná kritika, že Soud není schopen vyřídit rostoucí počet stížností v přiměřené době. Co lze udělat pro zefektivnění procesu? Mohl byste stručně vysvětlit novou strategii zpracování případů?

Myslím, že pro zodpovězení této otázky je dobré uvést určité údaje z minulosti. Soud se na začátku tzv. Interlakenského procesu v květnu 2011 potýkal s 161 000 nevyřízenými případy. Protokol č. 14 vstoupil v platnost v polovině roku 2010 a zavedl systém samosoudce. V návaznosti na to, dle mého názoru, odvedl Soud při snižování počtu nevyřízených případů pozoruhodnou práci.

Nyní hovoříme o celkovém počtu zbylých případů ve výši přibližně 70 000. Převážně se to týká meritorních případů, zejména pak těch, které nazýváme případy z „kategorie IV“.[5] Těch je přibližně 18 000.

Na začátku mého předsednického mandátu jsme zahájili další reformní proces, který je založen na dvou pilířích. První je zaměřený na potřebu v rámci oněch 18 000 případů na počátku identifikovat případy s vysokým dopadem (impact cases).

Takže dříve se ke všem případům v kategorii IV přistupovalo stejně?

Ano, tímto způsobem jsme to předtím nedělali. Případy s vysokým dopadem v této skupině byly obvykle řešeny chronologicky. Nyní to znamená, že v sedmičlenném senátu projednáme sice méně případů, zato to ale budou ty nejdůležitější.

Mohu to uvést na příkladu. Případ Vavřička a ostatní proti České republice byl zahájen v roce 2013, ale definitivně jsme jej rozhodli až v roce 2021. Podle nového systému bychom o něm rozhodli za dva nebo tři roky, protože by byl identifikován jako případ s vysokým dopadem a okamžitě bychom jej komunikovali vládě.

Takže pokud jde o stížnosti, které se v současné době vyřizují v senátu zhruba šest nebo šest a půl roku, doufáme, že v rámci nového systému se tyto typy případů vyřeší do dvou nebo tří let. Implementace tohoto nového reformního procesu, který jsme začali zavádět na začátku tohoto roku, bude trvat asi dva až tři roky.

A ten druhý pilíř?

Druhý pilíř se týká toho, jak naložit se zbývajícími případy. Namísto jejich projednávání v sedmičlenných senátech zavedeme systém souhrnného rozhodování s využitím výborů složených ze tří soudců a důraznějším využíváním ustálené judikatury.

Jinými slovy, každý by měl obdržet rozhodnutí Soudu v přiměřené době. Budeme však důsledněji rozlišovat mezi případy s vysokým dopadem a případy týkající se ustálené judikatury.

Reforma zabere nějaký čas. Soud je velká instituce s mnoha případy a spoustou zaměstnanců. Doufám, že ke konci mého mandátu se již dočkáme hmatatelných výsledků. Implementace nového systému však bude muset pokračovat i poté.

Budoucnost přinese digitalizaci a možná i algoritmy

V současné době musí potenciální oběti zasílat své žádosti Soudu fyzicky poštou. Plánujete učinit tento proces uživatelsky přívětivějším a umožnit také podávání v digitální podobě?

Ano, ta myšlenka tady určitě je. Ale nechci uvádět žádný časový harmonogram týkající se brzkého přechodu k digitálněji orientovanému systému přijímání stížností, a zejména digitálněji založenému systému jejich registrace.

Nevylučuji, že budeme využívat i algoritmy, které nám pomohou při prvotní identifikaci případů. Jedná se o záležitost a rozhodnutí, které prozatím nebylo přijato. Nejdříve se musíme blíže podívat, jaké možnosti se nám nabízí. Ale pro tak masivní systém, jako je ten náš, bude používání informačních technologií do budoucna velmi důležité.

Vidíte potřebu nějaké velké reformy v příštích 10 letech? Bylo by vhodné zvážit například povinné zastoupení advokátem, zavedení poplatku za podání s určitým systémem osvobození nebo třeba přechod na systém schopný řešit pouze případy s vysokým dopadem, jako je to například u Nejvyššího soudu USA?

Myslím si, že je příliš brzy na to, abychom to mohli posoudit. V tuto chvíli mám pocit, že reformy, které nyní zavádíme, budou snad v příštích letech vhodné a dostatečné.

Všechno to však záleží na tom, jak se bude vyvíjet evropský právní prostor, protože k přetížení našeho systému není potřeba mnoho. Vše závisí na situaci v členských státech – jaké případy se objeví a jaké množství případů vznikne.

Takže si myslím, že tato otázka by měla být zodpovězena zhruba za tři až čtyři roky. Uvidíme, jak se věci vyvinou. Nevylučuji, a bylo by ode mě naivní to vyloučit, že v budoucnu bude potřeba podívat se i na některé strukturální prvky systému.

Role předsedy vyžaduje disciplínu i oddanost věci

Dovedu si představit, že práce soudce u ESLP a později předsedy Soudu je časově i intelektuálně velmi náročná. Máte čas i na nějaké aktivity ve svém volném čase, kterým se pravidelně věnujete?

Předpoklad Vaší otázky je naprosto správný. Práce předsedy tohoto Soudu nikdy nekončí. Musíte být přístupný nepřetržitě sedm dní v týdnu. Ale tak to má být. Jedná se o velmi náročnou práci na vysoké úrovni, kterou člověk musí dělat dobře.

Jsem relativně mladý. Takže jsem do této práce vstoupil s velkou energií, která je podle mě pro tu roli užitečná. Často myslím na většinu svých předchůdců, kteří byli o dost starší než já, muselo to pro ně být velmi náročné. Sám se udržuji ve formě. Hodně cvičím, běhám, plavu, hraji golf, trávím hodně času s rodinou a cestuji. Jsem nenasytný čtenář, čtu prakticky neustále.

Pokud Vás napadá, kde na to beru čas, čtu vždy večer. A to hlavně politologii, historii, a zejména politické dějiny. Je třeba znát kontext, ve kterém žijeme. Přítomnost je vždy kombinací časů minulých, ale také v ní lze nalézt předpověď pro budoucnost.

Takže ano, i když hodně pracuji, jsem vcelku disciplinovaný člověk. Umím si zorganizovat čas. Ale celkově je to velmi náročná práce, zvláště v dnešní době. Situace týkající se Soudu v širším evropském právním prostoru je, jak jste zmínil u některých svých otázek, taková, že vyžaduje oddanost této práci. Přitom je třeba k ní přistupovat s klidným srdcem, ale také se statečnou myslí.

 

Poznámky

[1] Rozhovor se uskutečnil v červenci 2021.

[2] Rozhovor o práci Oddělení výkonu rozsudků Rady Evropy viz Bulletin září 2021, s. 3.

[3] Rule 47 specifikuje nutný obsah stížnosti k Soudu.

[4] „Meritorní případy“ se týkají stížností, které nejsou prohlášeny za nepřípustné, a Soud o nich rozhoduje ve věci samé, aby shledal, zda došlo k porušení Úmluvy či nikoliv.

[5] Pod případy kategorie IV spadají opodstatněné stížnosti, které nezahrnují základní práva podle článků 2, 3, 4 a čl. 5 odst. 1 Úmluvy. Více k politice priorit Soudu naleznete zde.

Fotografie

[1] Předseda Evropského soudu pro lidská práva, soudce Robert Spano, zdroj: © Council of Europe / Candice Imbert, editace: ořez.