Na říjnovém 140. plenárním zasedání Benátské komise byla největší pozornost věnována projednávání stanovisek týkajících se reforem prokuratury a justice v Polsku prosazovaných současnou polskou vládou a motivovaných snahou o nápravu kroků předchozí polské vlády, které byly dříve opakovaně kritizovány Benátskou komisí i negativně hodnoceny v řadě rozsudků Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora Evropské unie. Velký zájem vyvolávala bezprecedentně i ze strany některých polských médií, jejichž zástupci se pokoušeli konfrontovat příchozí členy komise a polské vládní delegace v čele s ministrem spravedlnosti Adamem Bodnarem před Scuola Grande di San Giovanni Evangelista, kde Benátská komise v plénu zasedá. Po diskusi s Adamem Bodnárem Benátská komise obě polská stanoviska s řadou doporučení přijala a pro jejich dalekosáhlý význam si je nyní podrobněji představíme. To je také důvod, proč zprávu o činnosti Benátské komise ve druhém pololetí roku 2024 výjimečně rozdělíme na dvě části a informaci o prosincovém 141. plenárním zasedání Benátské komise přineseme v příštím čísle.
První stanovisko, na němž se jako zpravodaj podílel i Tomáš Langášek, se týkalo návrhu novelizace zákona o prokuratuře (státním zastupitelství) v Polsku. Pro kontext je dobré předeslat, že po změně režimu v roce 1989 pravomoc generálního prokurátora v Polsku tradičně vykonával v jedné osobě ministr spravedlnosti, jemuž tak byla prokuratura přímo podřízena. Postavení prokuratury jako složky výkonné moci bylo posíleno i v Ústavě z roku 1997, jinak však ústava prokuraturu a její postavení neupravuje (je podobně stručná jako ústava česká v čl. 80).
V roce 2009 byl nicméně systém na zákonné úrovni reformován tak, aby byla oslabena závislost prokuratury na výkonné moci, konkrétně byly odděleny pozice ministra spravedlnosti a generálního prokurátora. Jeho nezávislost byla posílena i tím, že byl jmenován na funkční období 6 let prezidentem republiky z kandidátů navržených Národní radou soudnictví a Národní radou prokuratury. Tato reforma však nebyla doprovázena ústavním zakotvením nezávislého postavení prokuratury v čele s generálním prokurátorem. Po parlamentních volbách v Polsku v říjnu 2015 byly provedeny dalekosáhlé reformy soudnictví a státního zastupitelství. Nový zákon o státním zastupitelství obnovil spojení funkcí ministra spravedlnosti a generálního prokurátora; tento zákon analyzovala Benátská komise ve svém stanovisku z roku 2017, v němž dospěla k závěru, že sloučení politických a prokurátorských funkcí vyvolalo „řadu nepřekonatelných problémů, pokud jde o oddělení prokuratury od politické sféry“.
Současná polská vláda si vytkla za cíl hluboké reformy justice a prokuratury, resp. nápravu reforem předchozí vlády. Prvním krokem na zákonné úrovni měl být návrat k modelu oddělených funkcí ministra spravedlnosti a generálního prokurátora, což bylo hlavním bodem posuzovaného návrhu novely zákona o prokuratuře.
I Benátská komise ve svém nynějším stanovisku tento záměr s odkazem na kritické stanovisko z roku 2017 uvítala, avšak zdůraznila, že bude nezbytné pokračovat v dalších podstatných reformách prokuratury tak, aby byl systém prokuratury odpolitizován. Na tento první nezbytný krok by měla ideálně navázat ústavní reforma, aby záruky nezávislosti generálního prokurátora při výkonu jeho funkcí, způsob jeho jmenování a způsob jeho odvolání z funkce byly zakotveny v ústavě. Jde totiž již o třetí legislativní reformu v relativně krátkém období a opakované přijímání zásadních justičních reforem může podkopat důvěru a respekt veřejnosti a vést k začarovanému kruhu neustálých změn. Nicméně Benátská komise si je vědoma, že vzhledem k požadavku kvalifikované většiny pro změnu polské ústavy není tato možnost v současné době dostupná s ohledem na značnou sociální a politickou polarizaci polské společnosti.
Benátská komise ve svém stanovisku předeslala, že neexistuje společný mezinárodní, resp. evropský standard pro organizaci prokuratury nad rámec toho, že musí být zajištěna její dostatečná autonomie tak, aby byly orgány veřejné žaloby chráněny před nepatřičným politickým vlivem. Nezávislost prokurátorů (státních zástupců) sice není stejné povahy jako nezávislost soudců a určitá asymetrie mezi institucemi a postupy platnými pro soudce a státní zástupce je nevyhnutelná, nicméně tyto rozdíly by neměly být využívány jako důvod pro další oslabování role a postavení orgánů veřejné žaloby v trestním řízení.
Podle návrhu zákona kandidáty na funkci generálního prokurátora navrhují vyjmenované subjekty z politické sféry, z prokuratury i z nevládního sektoru. Předseda polského Sejmu (dolní parlamentní komory) ověří splnění zákonných kritérií (v tomto smyslu má možnost kandidáty vetovat) a generální prokurátor je pak z kandidátů volen Sejmem absolutní většinou se souhlasem Senátu (horní komory), vyjádřeným prostou většinou hlasů senátorů. I tento systém však podle Benátské komise přináší rizika politizace funkce generálního prokurátora.
Benátská komise uznává, že proces jmenování, do kterého je zapojena výkonná a/nebo zákonodárná moc, má tu výhodu, že zajišťuje demokratickou legitimitu jmenování hlavy prokuratury, jsou však zapotřebí další záruky, aby se snížilo riziko jeho politizace. Již v minulosti Benátská komise vyjádřila názor, že zřízení rady státních zástupců (prokurátorů), která by hrála klíčovou roli při jmenování nejvyššího státního zástupce (generálního prokurátora), lze považovat za jeden z nejúčinnějších moderních nástrojů k dosažení tohoto cíle. V Polsku již existuje Národní rada prokurátorů, kterou současný návrh zákona také hodlá reformovat. Návrh zákona předpokládá, že rada bude hrát úlohu v procesu jmenování generálního prokurátora tím, že jí umožní navrhnout nejvýše tři kandidáty.
Benátská komise se nicméně domnívá, že by tato rada měla hrát ústřední roli při výběru kandidátů na tuto funkci na základě zákonných objektivních kvalifikačních předpokladů. Doporučila proto, aby tato rada sama provedla výběr a případně užší výběr kandidátů (po veřejné výzvě). Pokud bude navržený systém nominujících subjektů zachován, politické skupiny v parlamentu by podle Benátské komise neměly mít pravomoc navrhovat kandidáty na funkci generálního prokurátora, když jej nakonec volí. Naopak mezi oprávněné nominující subjekty by mohla být zařazena advokátní komora a měly by být stanoveny podmínky pro nominaci kandidáta zástupci občanské společnosti. Měla by být také zrušena pravomoc předsedy Sejmu vetovat kandidáty.
Pokud jde o proces odvolání generálního prokurátora před koncem jeho funkčního období, možnost odvolat jej z vágních důvodů, jako je „porušení přísahy“ nebo „nedůstojné chování“, by podle Benátské komise měla být zrušena nebo podstatně revidována, protože poskytuje příliš širokou diskreční pravomoc a přináší riziko zneužití. Současně by měl zákon zavést procesní záruky proti nespravedlivému odvolání generálního prokurátora. Národní rada prokuratury by také mohla být pověřena rozhodováním o jmenování, kariérním postupu a disciplinární řízení ostatních prokurátorů (státních zástupců), aby mohla účinně plnit svou úlohu strážce nezávislosti prokuratury. Konečně Benátská komise zopakovala své doporučení z roku 2017, že by zákon měl zavést další záruky, které omezí pravomoci generálního prokurátora a dalších vyšších prokurátorů při vydávání pokynů nižším prokurátorům a při předávání informací v konkrétních trestních věcech.
Mnohem větší diskusi vyvolalo druhé polské stanovisko (připravené jako společné stanovisko Benátské komise a DGI – Generálního ředitelství pro lidská práva a právní stát Rady Evropy) k otázce statusu polských soudců, tzv. neo-soudců, tedy soudců jmenovaných po hlubokých strukturálních reformách předchozí polské vlády po roce 2017 Národní radou soudnictví, jejíž složení bylo v řadě rozsudků mezinárodních soudů označeno za rozporné s nezávislostí soudní moci, a k otázce platnosti soudních rozhodnutí jimi vydaných.
Už formát stanoviska byl netradiční, neboť šlo o odpověď na čtyři otázky formulované v žádosti polského ministra spravedlnosti Bodnara, zjevně s cílem získat předběžné stanovisko Benátské komise ještě před přípravou zákonné reformy s konkrétními parametry. Polský ministr se ptal na to, (1) zda mohou být usnesení dosavadní Národní rady soudnictví týkající se jmenování soudců zrušena ex tunc, což by znamenalo, že jmenovaná osoba nebyla nikdy legálně jmenována, a by bylo v souladu se zásadou právního státu požadovat, aby se tyto osoby (neo-soudci) po zrušení těchto usnesení vrátili na své předchozí pozice v justici či mimo ni, dále (2) zda tyto osoby mají mít právo bránit se proti zrušení svých jmenování na soud a zda umožnění těmto osobám účastnit se nových výběrových řízení na soudce, která podléhají soudnímu přezkumu, je dostatečné k zajištění jejich práva na spravedlivý proces, (3) zda je systém přidělení těchto soudců k soudům, u nichž působili před přijetím zákona, a to až do dokončení jejich nevyřízených případů a po dobu dvou let, v souladu se zásadami právního státu a právní jistoty s cílem zachovat soudní účinnost během období přehodnocování, a konečně (4) zda je v souladu se zásadami právní jistoty a právního státu, aby účastníci řízení, kteří zpochybnili nestrannost nebo nezávislost takových neo-soudců, mohli napadnout rozsudky vydané těmito soudci.
Pro kontext je dobré opět připomenout, že Národní rada soudnictví (NRS) byla do polského soudního systému začleněna již v roce 1989. Podle čl. 186 polské ústavy je úkolem NRS „chránit nezávislost soudů a soudců“. Po parlamentních volbách v Polsku v říjnu 2015 byly provedeny dalekosáhlé soudní reformy, které se významně dotkly i NRS, resp. kárného kolegia Nejvyššího soudu, a byly již dříve kriticky analyzovány Benátskou komisí v roce 2017. Komise tehdy dospěla k závěru, že reformy „umožňují legislativní a výkonné moci závažným a rozsáhlým způsobem zasahovat do výkonu spravedlnosti, a tím vážně ohrožují soudní nezávislost jako klíčový prvek právního státu“.
Také Soudní dvůr Evropské unie (SDEU) a Evropský soud pro lidská práva (ESLP) v řadě klíčových rozsudků shledaly NRS v novém složení jako orgán, který již není nezávislý a nestranný, což vedlo k defektům při jmenování soudců, včetně soudců nového kárného kolegia při polském Nejvyšším soudu. ESLP dokonce dospěl k závěru, že účast soudců, jejichž jmenování je ovlivněno procesními nedostatky, může porušovat právo na spravedlivý proces podle článku 6 Úmluvy (viz rozsudky ESLP ve věcech Grzęda proti Polsku č. 43572/18, Advance Pharma sp. z o.o proti Polsku č. 1469/20, Dolińska-Ficek and Ozimek proti Polsku č. 49868/19, Reczkowicz proti Polsku č. 43447/19, či Wałęsa proti Polsku č. 50849/21). SDEU rovněž shledal rozpor s právem EU (viz např. rozsudek SDEU ve věci A. K. týkající se nezávislosti kárného kolegia, C-585/18, či rozsudky ve věcech Komise proti Polsku (stran kárného režimu pro soudce) C-791/19 a C-204/21).
Nová polská vláda vyhlásila akční plán zaměřený na obnovení právního státu v Polsku a jedním z klíčových opatření má být právě řešení otázky soudních nominací provedených v letech 2018–2023, což se týká cca 20-30 % polských soudců (v absolutních číslech 2,5 až 3,5 tisíce soudců).
Benátská komise ve svém stanovisku předeslala, že polská situace je bezprecedentní, nicméně obnovení právního státu by samo o sobě nemělo zásady právního státu porušovat a právní stát rozvrátit. Jakkoli neexistuje mezinárodní závazek zvolit konkrétní řešení, zvolená opatření musí být hodnocena úzce v kontextu povinnosti Polska vykonat rozsudky ESLP. Stejně tak má Polsko na jedné straně svobodu zvolit si prostředky, jimiž splní své povinnosti vyplývající z výkonu závazných rozsudků SDEU, na straně druhé tyto prostředky musí být samy o sobě slučitelné s Úmluvou a obecnými požadavky právního státu.
Podle Benátské komise by tedy jakékoli řešení mělo splnit následující obecné požadavky: musí řešit postavení všech soudců jmenovaných defektním postupem, tato posouzení by neměl provádět orgán pod kontrolou vlády (a pokud není prováděno přímo soudem, měla by být k dispozici nějaká forma soudního přezkumu), posouzení musí být provedeno na základě předem stanovených kritérií a postupů (včetně záruk spravedlivého procesu), posouzení a důsledky vyplývající z tohoto posouzení by měly být vždy v přísném souladu se zásadou proporcionality, která vyžaduje alespoň určitou míru individuálního posouzení, a to vše by mělo být vyřešeno poměrně rychle. Zejména důraz na individuální posouzení se jeví být v rozporu se záměrem polských orgánů, podle nichž to není nutné, protože všechna soudní jmenování trpí stejnou vadou, resp. je namístě kategorizovat případy podle společných charakteristik a ty pak posuzovat plošně.
S vědomím těchto zásad tedy Benátská komise odpověděla na otázky předložené polským Ministerstvem spravedlnosti. Na první otázku odpověděla tak, že nelze zákonem prohlásit, že všechna jmenování provedená NRS v určitém časovém období jsou neplatná. Ani stávající rozsudky ESLP a SDEU, ani rozhodnutí polského Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu nevedly k ex tunc zrušení jmenovacích rozhodnutí NRS. Plošná ex tunc neplatnost všech usnesení polské NRS není v souladu s principem právního státu, protože by mimo jiné nesplňovala podmínku proporcionality.
V odpovědi na druhou otázku Benátská komise odpověděla, že soudci by měli mít právo podat soudní opravný prostředek proti zrušení jejich jmenování nebo přeložení k vyššímu soudu v případě, že takové rozhodnutí nebylo vydáno soudním orgánem. Tento postup by však nemusel mít nutně odkladný účinek. Nestačí, že se takový soudce bude moci účastnit nového výběrového řízení; nelze to totiž považovat za dostatečné k zajištění práva na spravedlivý proces a není to srovnatelné se soudním opravným prostředkem.
Pokud jde o třetí otázku, Benátská komise odpověděla v zásadě kladně. Připustila, že ačkoli je stabilita postavení soudců důležitým aspektem právního státu a nezávislosti soudnictví, mohou nastat okolnosti, za nichž je přeřazení soudce na jiné místo nevyhnutelné. Nicméně taková přechodná opatření, která mohou být nezbytná k zajištění fungování soudnictví během období přehodnocování personálních rozhodnutí NRS, musí být doprovázena odpovídajícími zárukami.
Na poslední čtvrtou otázku, co s rozsudky vydanými tzv. neo-soudci, Benátská komise odpověděla tak, že musí být zajištěna přiměřená rovnováha mezi zásadami spravedlivého procesu a zásadou res iudicata jako prvku právní jistoty. Benátská komise proto doporučila, aby strany řízení mohly namítat neplatnost soudního rozhodnutí pouze za následujících podmínek: (a) má se to vztahovat jen na soudní rozhodnutí, proti kterým již nelze podat řádný opravný prostředek, (b) má to být umožněno jen v určité lhůtě (c) a pouze pokud takový návrh obsahuje tvrzení o dopadu defektu při jmenování soudce na konkrétní řízení a konečně (d) pouze v případě řízení, v nichž strany vznesly námitku proti účasti takového soudce, a to přinejmenším od rozsudku ESLP ve věci Reczkowicz proti Polsku.
I další projednávaná stanoviska přináší odpovědi na zajímavé právní otázky. Ve společném stanovisku (spolu s DGI) k návrhu novel trestního zákoníku a trestního řádu týkajícího se shromažďování důkazů v Arménii doporučila zejména stanovit okolnosti, za kterých lze použít donucení k jejich získání překonání odporu silou a vypracovat konkrétní pokyny pro vyšetřovatele a soudce týkající se mezinárodních norem pro použití síly za tímto účelem, zajistit přístup k právní pomoci advokáta. K Arménii se vztahují také stanoviska k návrhům zákonů, kterými se mění a doplňuje zákon o sdělovacích prostředcích a občanský zákoník, a k návrhům změn soudního řádu, týkajících se hodnocení soudců.
Veronika Bílková se jako zpravodajka podílela na stanovisku ke změně zákona, kterým se mění zákon o neziskových organizacích v Kyrgyzstánu. Znění zákona je velmi podobné návrhu zákona projednávanému v roce 2013, který byl kriticky posouzen Benátskou komisí a nakonec nebyl přijat. Vyznačuje se také významnými podobnostmi s právními předpisy o takzvaných „zahraničních agentech“, které byly v posledních letech projednávány nebo přijaty v jiných zemích, jako je Bosna a Hercegovina, Gruzie a Ruská federace.
Benátská komise vyjádřila znepokojení nad tím, že tento zákon byl přijat s omezeným procesem veřejných konzultací, přestože je složitý a velmi kontroverzní. Podle Benátské komise přijatý zákon obsahuje vágní a potenciálně všeobecné definice, zejména definici neziskových organizací vykonávajících funkce zahraničního zástupce a politické činnosti, a přiznává velmi širokou diskreční pravomoc v oblasti sankcí a kontroly, zejména ministerstvu spravedlnosti. To je ještě umocněno následným nařízením vlády, jehož ustanovení výrazně přesahují působnost zákona. Zákon ani nařízení tedy nejsou v souladu s podmínkou zákonnosti. Kyrgyzské orgány nepředložily žádné údaje, které by odůvodňovaly nutnost zavést zvláštní nařízení pro neziskové organizace přijímající zahraniční finanční prostředky a zabývající se vágně definovanými politickými činnostmi. Taková úprava je proto neslučitelná s právem na svobodu sdružování i se zásadou nediskriminace.
Některá ustanovení zákona (a nařízení vlády) navíc vyvolávají obavy z možného porušování dalších lidských práv a základních svobod, jako je svoboda projevu a právo na soukromí. Uplatňování zákona s sebou nese vážné a reálné riziko stigmatizace, umlčení a nakonec i likvidace neziskových organizací v zemi, které získávají byť jen malou část svých finančních prostředků ze zahraničí. Zejména existuje reálné riziko, že budou postiženy neziskové organizace kritické vůči vládě, což bude mít nepříznivý dopad na otevřenou a informovanou veřejnou debatu, demokracii a právní stát. Benátská komise se domnívá, že zákon představuje vážný úder pro lidská práva a právní stát v zemi, která si donedávna zaslouženě užívala v Střední Asii pověst silného zastánce lidských práv a svobod, jakož i občanské společnosti.
Benátská komise také přijala řadu doporučení ve svém druhém kyrgyzském stanovisku k návrhu změn trestního řádu týkajících se kauce a videokonferencí v trestním řízení.
