Na konci letošního září zveřejnila Evropská komise dlouho očekávanou zprávu zkoumající stav vlády práva napříč členskými zeměmi Evropské unie. Zpráva poukazuje na chyby, kterých se některé členské státy dopouštějí, ale i na legální postupy určitých členů, které by mohly být vzorem pro zbývající členské země.

Zpráva Evropské komise představuje první komplexní report věnující se otázce stavu právního státu na celounijní úrovni. Hlavním cílem Evropské komise bylo identifikovat a zhodnotit nedávné i současné trendy a výzvy v rámci dodržování unijního práva a principů ve všech členských státech Unie – a to jak jejich pozitivní, tak i negativní vývoj.

Důvodem vzniku rozsáhlého a detailního reportu je skutečnost upadajícího respektu k právnímu a hodnotovému rámci Evropské unie ze strany hned několika členských států, na který Komise v posledních letech opakovaně poukazuje. Jedná se především o Maďarsko a Polsko – státy, jejichž vlády vedou dlouholeté spory s unijními institucemi právě v otázce vlády práva.

Evropská komise proto přichází s reportem, jež by se měl stát vzorem pro každoroční zprávu o vládě práva (z anglického the rule of law, česky také právní stát) a preventivním mechanismem nového nástroje EU, který by byl založený na vzájemném dialogu členských států a unijních institucí. Mechanismus má za cíl monitorovat dodržování základních hodnot Unie na roční bázi. Otázkou zůstává, nakolik bude tento mechanismus účinný a efektivní. Nebude se totiž jednat o nástroj, který by zaváděl sankce pro ty členy, kteří principy právního státu porušují.

Vláda práva v EU

Vláda práva je jedním ze základních principů, na kterých je Evropská unie založená. Konkrétně se jedná o článek 2 Smlouvy o EU, který právní stát ukotvuje. Za klíčové zásady principu právního státu jsou považovány zákonnost, právní jistota, účinná soudní ochrana zaručená nezávislými a nestrannými soudy, dělba moci a rovnost před zákonem. Vláda práva má být vykonávána v mezích stanovených zákonem a v souladu s demokratickými hodnotami. Jak však Komise ve zprávě poukazuje – ne vždy tomu tak je.

Při letošním zkoumání a hodnocení stavu právního státu v členských zemích EU se Evropská komise zaměřila na čtyři klíčové kategorie – a to na systémy soudnictví, protikorupční rámce, pluralitu a svobodu sdělovacích prostředků a další institucionální otázky týkající se systému brzd a protivah.

Situace v Maďarsku a Polsku

Při hodnocení stavu právního státu se Evropská komise soustředila převážně na identifikaci a následné zhodnocení situace v jednotlivých oblastech, avšak velice opatrně volila jazyk a rétoriku. Především směrem k Maďarsku a Polsku – zemím, které základní demokratické a právní principy zcela zjevně už řadu let porušují, se Komise zdráhala navrhnout konkrétnější politická doporučení.

Systémy soudnictví

Efektivní systém soudnictví je jedním z klíčových principů právního státu. Přestože organizace soudnictví spadá do pravomocí členských států, musí tyto soudní struktury splňovat hlavní zásady jako jsou nezávislost a nestrannost soudů, efektivní soudní ochrana a možnost přezkumu v souladu s právem EU.

Na základě reportu Evropské komise je zjevné, že maďarský systém soudnictví nesplňuje žádný ze základních demokratických standardů. I přes reformní snahy je současná situace v Maďarsku alarmující. Největší obavy vyvstávají v kontextu zavedení nových pravidel pro jmenování členů Ústavního soudu mimo běžný způsob jmenování. Proti Maďarsku byla v této věci zahájena procedura podle Článku 7, odstavce 1 Smlouvy o Evropské unii, na základě které mohou být státu pozastavena členská práva.

V Polsku není situace v oblasti soudnictví výrazněji odlišná. Tamější reformy soudnictví jsou už od roku 2015 významným zdrojem kontroverze, a to jak na vnitrostátní, tak na unijní úrovni. Proti oběma státům spustila Komise v posledních letech soudní řízení - v polském případě o nesplnění povinnosti s cílem zajistit nezbytnou nezávislost soudů.

Protikorupční rámce

Účinné protikorupční rámce, transparentnost a integrita mají při výkonu státní moci a v boji proti korupci zásadní význam. Evropská komise ve zprávě projevila v této věci znepokojení týkající se efektivity vyšetřování, soudního stíhání a rozhodování korupčních případů. Navíc podle nálezů Komise nepřijalo Maďarsko ani Polsko doposud žádný národní plán pro boj s korupcí, jak v nedávných letech učinily mnohé z členských států Unie. I tato skutečnost mimo jiné poukazuje na neochotu až odpor dvou zemí přiblížit se hodnotovému a právnímu rámci Unie.

Maďarsko je v boji proti korupci od nástupu strany Fidesz k moci téměř nečinné. Často chybí rozhodná opatření pro zahájení náležitého vyšetřování a stíhání případů korupce, do kterých jsou zapojeni vyšší státní představitelé a úředníci. Mnohé mezinárodní organizace, jako například Amnesty International, nadto dlouhodobě v této věci také poukazují na skutečnost vlivu maďarské vlády Viktora Orbána na fungování soudnictví, ale také soukromého sektoru nebo veřejných institucí zaměřujících se na investigativní činnost.

Stejné obavy vyvstávají i v případě Polska, kde vládnoucí strana Právo a spravedlnost od podzimu 2015 využívá značného prostoru pro naplňování a prosazování vlastních aktivit a zájmů, a to bez řádného a nestranného dohledu.

Pluralita médií

I přestože mají všechny členské země Unie v platnosti právní rámce chránící svobodu a pluralitu sdělovacích prostředků a právo na přístup k informacím, v případě Maďarska i Polska je zjevné, že právní ochrana svobody sdělovacích prostředků není účinná.

V Maďarsku lze dlouhodobě pozorovat přítomnost přímého i nepřímého politického vlivu na tamější sdělovací prostředky. Nadto Komise upozorňuje na evidentní nedostatek jasných a transparentních pravidel v oblasti distribuce státní reklamy.

Politickou nezávislost mediálního prostředí také narušuje angažovanost vládnoucí strany Fidesz, která ovládá velkou část maďarských médií – a to jak národních, tak regionálních. Navíc bylo zjištěno, že od roku 2016 ukončily mnohé nezávislé deníky a vysílací stanice svoji činnost, a to nesporně pod tlakem premiéra Orbána. Pluralismus médií je problémem i v Polsku. Nejenže vyvstává obava o nezávislost ústředního orgánu pro sdělovací prostředky, ale navíc je většina veřejných médií pod nepřímou kontrolou vládnoucí strany.

Systémy brzd a protivah

Poslední oblastí, na kterou se Komise v rámci hodnocení právního státu zaměřila, byly institucionální otázky provázané s fungováním systému brzd a protivah. Vzájemné provázání a současné vyvažování moci jednotlivých složek státní moci je klíčem pro fungující právní stát. Narůstající politický vliv nejen v oblasti soudnictví vysledovaný v Maďarsku i Polsku však logiku efektivního systému brzd a protivah podkopává. Narušení nezávislosti této složky zvyšuje riziko přijetí zákonů, které ohrožují dodržování základních lidských práv, právního státu a zásad demokracie jako takové.

Historicky první komplexní zpráva hodnotící stav právního státu napříč zeměmi EU je klíčovým prvkem, který bude tvořit základ pro nadcházející dialog unijních institucí a členských států v otázce vlády práva. Znepokojivá situace v některých zemích má působit jako „odstrašující“ případ pro ostatní členy společenství a zároveň jako stmelující bod, kolem kterého se státy semknou a budou o něm jednat. Komise se zároveň snaží o dosažení společného chápání zásad právního státu a jejich následného dodržování napříč celým kontinentem. Zpráva o stavu právního státu ze září 2020 je prvním krokem této mise.

Brusel byl doposud ve věci vynucování zásad právního státu téměř bezradný. Nedávno však bylo rozhodnuto o navázání přijímání financí z unijního rozpočtu na dodržování zásad právního státu. Vlády Budapeště a Varšavy nicméně v polovině letošního listopadu vetovaly návrh víceletého unijního rozpočtu, pro jehož přijetí je potřebná jednomyslnost. Evropští lídři tak doposud hledali řešení z patové situace, vlády Maďarska a Polska však nakonec našly se zbylými unijními zeměmi kompromisní řešení. Víceletý unijní rozpočet tak dostal zelenou.

Zdroje

Evropská komise. 2020. SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ. Zpráva o právním státu 2020. Stav právního státu v Evropské unii. Brusel: EU (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0580&from=EN)

Evropská komise. 2020. Zpráva o právním státu 2020. Brusel: EU (https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2020-rule-law-report_cs)

Freedom House. 2019. Freedom in the world 2019. Hungary. Washington: Freedom House (https://freedomhouse.org/country/hungary/freedom-world/2019)

Herszenhorn, David; Bayer, Lily. Commission report finds many EU nations fall short on rule of law. POLITICO.eu. 30/09/2020 (https://www.politico.eu/article/european-commission-report-finds-many-eu-nations-hungary-poland-malta-bulgaria-falling-short-rule-of-law/)

Hungary: Fraudulent fear rules among judges. Amnesty International. 09/04/2020 (https://www.amnesty.eu/news/hungary-fraudulent-fear-rules-among-judges/)

Navrátilová, Aneta. State of the Rule of Law in the EU: EU’s limited options against democratic erosion in Hungary and Poland. EUROPEUM, BlogActiv.eu. 23/10/2020 (https://europeum.blogactiv.eu/2020/10/23/rule-of-law-eu-poland-hungary-democracy/)

Zichová, Kateřina. EK členským státům vystavila vysvědčení z vlády práva. Česku vytkla nedostatečný boj s korupcí. EURACTIV.CZ. 30/09/2020 (https://euractiv.cz/section/aktualne-v-eu/news/ek-clenskym-statum-vystavila-vysvedceni-z-vlady-prava-cesku-vytkla-nedostatecny-boj-s-korupci/)

Fotografie  

[1] Ilustrační fotografie, autor: Tingey Injury Law Firm, zdroj: Unsplash, CC0, editace: ořez.