Ústavní soud na konci března vydal nález, kterým odmítl výklad obecných soudů týkající se tzv. neoddělitelnosti rozhodnutí o neudělení azylu a udělení doplňkové ochrany. Interpretace zastávaná obecnými soudy, kterou přijal i Nejvyšší správní soud, totiž odporuje právu na spravedlivý proces a na účinné opravné prostředky.

Mezinárodní ochrana a doktrína neoddělitelnosti rozhodnutí o azylu a doplňkové ochraně

Mezinárodní ochrana má dvě formy: azyl a doplňkovou ochranu. Podmínky pro získání azylu jsou poměrně přísné. Uděluje se, jen pokud druhý stát závažně porušuje lidská práva daného cizince kvůli uplatňování politických práv a svobod (např. svobody projevu), nebo pokud má cizinec odůvodněný strach z porušování lidských práv z určitých důvodů (např. kvůli rase, pohlaví či náboženství). Azyl lze získat i v případě, že k těmto situacím dochází ze strany soukromých osob a stát „pouze“ nezajistí odpovídající ochranu.[1]

Doplňková ochrana je „nižší forma“ a uděluje ji Ministerstvo vnitra v případě, že cizinec nesplňuje důvody pro udělení azylu. V případě doplňkové ochrany je postačující, pokud existují důvodné obavy, že by cizinci hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy (např. trest smrti nebo mučení). Postavení azylanta je přitom pro stěžovatele výhodnější, protože azyl se na rozdíl od doplňkové ochrany uděluje na neomezenou dobu.

Pokud jsou splněny podmínky pro udělení mezinárodní ochrany, Ministerstvo vnitra přednostně udělí azyl; doplňková ochrana tedy plní subsidiární úlohu. Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) v jednom z dřívějších rozhodnutí [2] dovodil tzv. doktrínu neoddělitelnosti rozhodnutí o neudělení azylu a udělení doplňkové ochrany.

Podle ní je výrok o rozhodnutí o udělení doplňkové ochrany výrokem závislým na rozhodnutí o neudělení azylu, případě o jeho odnětí. Z toho vyplývá, že nelze zrušit pouze výrok o neudělení azylu bez toho, že by byl současně zrušen též výrok o udělení či neudělení doplňkové ochrany.

Proč se stěžovatel obrátil na soud?

Stěžovatel, který je cizím státním příslušníkem, požádal v České republice o mezinárodní ochranu. Ministerstvo vnitra mu neudělilo azyl a zároveň mu přiznalo doplňkovou ochranu. Stěžovatel se proti rozhodnutí Ministerstva vnitra bránil správní žalobou, napadal ale jenom část rozhodnutí o neudělení azylu, nikoliv o přiznání doplňkové ochrany.

Městský soud v Praze rozhodnutí zrušil jako celek a stěžovatel se tedy znovu ocitnul v (méně příznivé) pozici žadatele o mezinárodní ochranu. Podal proto kasační stížnost, kterou NSS odmítl pro nepřípustnost. S odkazem na výše zmíněnou judikaturu NSS vyslovil, že správní soud nemohl ve věci rozhodnout jinak a stěžovateli „více“ vyhovět.

Stěžovatel s výsledkem řízení nebyl spokojen a obrátil se proto s ústavní stížností na Ústavní soud (dále jen „ÚS“). Argumentoval tím, že přestože brojil jen proti části rozhodnutí, městský soud jej zrušil jako celek a rozsudek je proto tzv. překvapivým rozhodnutím.[3] NSS navíc rozhodl, aniž stěžovateli ustanovil právního zástupce, přestože toto právo stěžovatel uplatnil.

Jako další výtku stěžovatel vznesl to, že správní soudy vycházely ze zastaralé rozhodovací praxe. Problém představuje také to, že současná praxe odporuje zásadě o účinnosti opravných prostředků. Žadatelé, kterým byla přiznána „pouze“ doplňková ochrana, jsou totiž motivováni nenapadat rozhodnutí o neudělení azylu, protože by týmž rozhodnutím byli zbaveni doplňkové ochrany.[4]

ÚS: doktrína neoddělitelnosti odporuje zásadě výkladu šetrného k základním právům a svobodám

Podle ÚS výklad správních soudů odporuje zásadě, že při interpretaci právních předpisů by se měla volit taková možnost, která je co nejšetrnější k základním právům a svobodám (in dubio pro libertate). Pokud by se použil výklad správních soudů, došlo by k zásahu do stěžovatelova práva na soukromý a rodinný život.[4]

Existuje přitom alternativní interpretace, která umožňuje, aby žadatel nadále požíval výhod doplňkové ochrany (a tedy aby byla lépe chráněna jeho základní práva a svobody), zatímco probíhá řízení o udělení azylu. Pokud správní soud vyhoví žalobě proti rozhodnutí o neudělení azylu, nastane situace, kdy vedle sebe existuje rozhodnutí o udělení doplňkové ochrany a probíhající řízení o udělení azylu. Na žadatele se po omezenou dobu probíhajícího řízení přitom může hledět jako na osobu, které nebyl udělen azyl (přestože bylo toto rozhodnutí zrušeno soudem).

Neshledá-li Ministerstvo vnitra důvody k udělení azylu, žádost zamítne a nastává tak běžná a předpokládaná situace. Žadateli o mezinárodní ochranu zůstává udělena doplňková ochrana a zároveň mu není udělen azyl.

Shledá-li Ministerstvo vnitra důvody k udělení azylu, může doplňkovou ochranu odejmout, protože okolnosti se změnily tak, že jí už není zapotřebí.[5] Ministerstvo vnitra v novém rozhodnutí žadateli současně odejme doplňkovou ochranu a udělí azyl. Při tomto postupu je vyloučeno, aby po udělení doplňkové ochrany souběžně existovalo rozhodnutí o udělení azylu a doplňkové ochrany.

ÚS: doktrína neoddělitelnosti odporuje zásadě zákazu změny k horšímu

Jednou ze základních zásad práva na spravedlivý proces je také zákaz změny k horšímu (prohibitio reformationis in peius), která se uplatňuje i ve správním právu. Znamená to, že pokud stěžovatel podá opravný prostředek, nové rozhodnutí nemůže vést k jeho horšímu postavení. Tento princip samozřejmě není absolutní. Pokud vyvstane potřeba chránit veřejný zájem, je v pořádku, pokud se změna projeví k neprospěchu stěžovatele.

Podle ÚS došlo (bezdůvodně) „ke změně k horšímu“ tím, že stěžovateli bylo odňato postavení osoby požívající doplňkové ochrany. Tato situace nastala ryze na základě podaného opravného prostředku, aniž tím byl sledován veřejný zájem. Došlo proto k porušení práva na účinné opravné prostředky.

 

Poznámky

[1] Kromě toho existuje ještě azyl za účelem sloučení rodiny, který se ale týká rodinného příslušníka azylanta, a humanitární azyl, který se uděluje v případě hodném zvláštního zřetele, pokud nebyl zjištěn důvod pro udělení azylu.

[2] Rozsudek Nejvyššího správního soudu, č. j. 9 Azs 14/2011 - 300, ze dne 29. listopadu 2011. Získáno z https://vyhledavac.nssoud.cz/DokumentOriginal/Text/623023.

[3] Překvapivé rozhodnutí je takové rozhodnutí, které nelze na základě zjištěného skutkového stavu předvídat. Může tím dojít k porušení práva na spravedlivý proces.

[4] Navrácení do postavení žadatele o mezinárodní ochranu pro stěžovatele znamená, že musí znovu vyčkávat na výsledek řízení, nemůže pracovat po dobu prvních šesti měsíců řízení, přerušuje se doba pobytu k případné žádosti o trvalý pobyt, zakazuje se mu opustit Českou republiku a je nucen odevzdat cizinecký pas a průkaz držitele doplňkové ochrany.

[5] § 17a, odst. 1, písm. a) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

Zdroje

Nález Ústavního soudu, sp. zn. I. ÚS 220/04, ze dne 15. září 2004. Získáno z https://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=46152&pos=1&cnt=1&typ=result.

Nález Ústavního soudu, sp. zn. IV. ÚS 1642/21, ze dne 29. března 2022. Získáno z https://www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/Tiskova_mluvci/Publikovane_nalezy/2022/IV._US_1642_21_an.pdf.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu, č. j. 9 Azs 14/2011 - 300, ze dne 29. listopadu 2011. Získáno z https://vyhledavac.nssoud.cz/DokumentOriginal/Text/623023.

Usnesení Nejvyššího správního soudu, č. j. 2 Azs 54/2021 - 30, ze dne 29. dubna 2021. Získáno z https://vyhledavac.nssoud.cz/DokumentOriginal/Html/658838.

Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

Fotografie

[1] Ústavní soud formuje nový výklad azylového práva. Advocates disrupt transfer of asylum seekers from Villawood, autor: Kate Ausburn, 2. duben 2014, zdroj: Flickr, CC BY 2.0, editace: ořez.