Veronika Bílková, zástupkyně ČR v Benátské komisi
Zasedání Evropské komise Rady Evropy pro demokracii prostřednictvím práva (tzv. Benátské komise) bývají občas bouřlivá, letos v červnu se ale na Komisi poprvé snesly hromy a blesky. A to v doslovném slova smyslu. V předvečer zasedání udeřil do budovy Scuola Grande di San Giovanni Evangelista v Benátkách, kde se Komise pravidelně schází, blesk a poškodil část její střechy. Oprava sice zabrala jen několik dní, probíhala ale právě během červnového zasedání (10. – 11. června 2016). Členové Komise i delegace států tak měli účast zpestřenu bojovou hrou nazvanou „Kdo najde vedlejší vchod do budovy Scuola Grande?“, ve které si ne všichni zpočátku vedli zcela úspěšně. Samo zasedání pak probíhalo za doprovodu orchestru složeného z vrtaček, kladiv a jiných podobných nástrojů.
Benátská komise se ovšem ztíženými podmínkami nenechala vyvést z míry a přijala hned jedenáct nových stanovisek týkajících se schválené či připravované legislativy Arménie, Gruzie, Kazachstánu, Polska, Moldávie, Ruské federace, Turecka a Ukrajiny. Tematicky jsou stanoviska značně pestrá. Zastoupena je agenda volební (stanovisko k novele ukrajinského zákona o volbách do Parlamentu, která předvídá možnost vyloučení kandidáta, jenž přejde k jiné politické straně, z kandidátní listiny), soudní (amicus curie pro Ústavní soud Moldávie k zákonu, podle nějž lze hnát k odpovědnosti soudce, jehož rozhodnutí vede k odsouzení země u Evropského soudu pro lidská práva), bezpečnostní (stanovisko k novele polského zákona o policii, který upravuje odposlechy a shromažďování tzv. metadat) i lidskoprávní (stanovisko k ruskému zákonu o tzv. nežádoucích organizacích). Asi největší kontroverze vyvolala stanoviska ruská a turecká, proto se dále budeme podrobněji věnovat právě jim.
Rusko: nedůvěra k ESLP a k nevládním organizacím
Legislativa přijatá v Ruské federaci se v poslední době dostává na pořad jednání Benátské komise poměrně často. Podnět k přípravě stanovisek obvykle nepřichází od ruských úřadů, ale od orgánů Rady Evropy, typicky Parlamentního shromáždění. To platí rovněž pro dvě nejnovější stanoviska.
První (Opinion 814/2015) posuzuje Ústavní zákon Ruské federace č. 129 z 19. května 2015, jímž byl do ruského právního řádu zaveden institut tzv. nežádoucí zahraniční či mezinárodní nevládní organizace. Zákon stanovuje, že generální prokurátor RF má možnost prohlásit určitou zahraniční či mezinárodní nevládní organizaci za nežádoucí, má-li za to, že její aktivity „ohrožují základy ústavního pořádku Ruské federace, její obranyschopnost nebo bezpečnost“ (článek 5 zákona). Taková organizace ztrácí možnost na území Ruské federace vyvíjet jakoukoli činnost.
Jako první byla za nežádoucí označena National Endowment for Democracy (NED), později k ní přibyla např. Open Society Foundation. Vesměs jde o organizace se sídlem v USA, které se zaměřují na podporu demokracie či lidských práv. Stanovisko uznává právo státu regulovat činnost nevládních organizací na svém území, upozorňuje ale na vágnost některých ustanovení, včetně vymezení podmínek prohlášení aktivit organizace za nežádoucí, problematickou automatičnost sankce zákazu činnosti i nedostatečné zapojení soudní moci do rozhodování o osudu nevládní organizace.
Druhé stanovisko (Opinion 832/2015), na němž se podílela i česká členka Benátské komise, analyzuje novelu Federálního ústavního zákona o Ústavním soudu Ruské federace z prosince roku 2015. Novela dává Ústavnímu soudu pravomoc posuzovat soulad rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva s Ústavou RF. V případě, kdy Soud shledá nesoulad, nemůže být rozhodnutí ESLP vykonáno. Pozorní čtenáři si jistě vzpomenou, že k této novele se Benátská komise vyjadřovala již v březnu. Tehdy ale bylo přijato jen prozatímní stanovisko, na něž nyní – poté, kdy zpravodajové připravující text měli možnost navštívit Rusko a probrat novelu s jeho zástupci – navazuje stanovisko konečné.
Toto stanovisko také reflektuje rozhodnutí Ústavního soudu RF ve věci Ančugov a Gladkov, které padlo v polovině dubna 2016 a představuje první praktickou aplikaci novely. Konečné stanovisko se ve svých závěrech výrazně neodchyluje od stanoviska prozatímního. Benátská komise zopakovala, že státy mají povinnost respektovat rozhodnutí mezinárodních soudních orgánů rozhodujících na základě smlouvy, k níž se tyto státy dobrovolně připojily, a že opačný postup, bez ohledu na své zdůvodnění, představuje porušení zásady pacta sunt servanda i článku 46 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv.
Turecko: omezení lidských práv ve jménu boje proti terorismu
Turecko je další zemí, jejíž legislativa se v posledních letech objevuje v agendě Benátské komise častěji než dříve. Opět je tomu tak mnohdy z podnětu Parlamentního shromáždění Rady Evropy, které si vyžádalo i dvě nová stanoviska. Ta se týkají legislativních aktů, jež zasahují do základních lidských práv (svoboda projevu, svoboda pohybu atd.) a jsou primárně, nebo aspoň zčásti zdůvodněna potřebou boje proti terorismu.
První stanovisko (Opinion 805/2015) se zaměřuje na zákon č. 5651, který reguluje zveřejňování informací na internetu a stanovuje, jaké příspěvky se zveřejňovat nesmějí, resp. je nutné je odstranit. Okruh titulů, z nichž je nezveřejnění, resp. odstranění možné, je přitom podle názoru Benátské komise značně široký (předcházení zločinnosti, ochrana osobních údajů, jiná hrozba pro třetí aktéry apod.). Nezveřejnění, resp. odstranění příspěvku je navíc jedinou, automaticky předvídanou možností – Komise doporučuje tureckým orgánům zvážit, zda by v některých případech nestačilo např. varování či upozornění na závadný obsah. Konečně, stanovisko vyzývá k posílení procesních záruk a k obligatornímu zapojování soudců do všech klíčových rozhodnutí.
Druhé stanovisko (Opinion 842/2015) se vztahuje k právní úpravě zákazu vycházení. Od srpna 2015 bylo v oblasti na jihovýchodě země vyhlášeno na šedesát takových zákazů – některé trvaly pár dní, jiné mnoho týdnů či dokonce měsíců. Opatření, zdůvodňovaná bojem proti kurdskému terorismu, se dotkla cca 200 tisíc lidí. Právním základem zákazu vycházení se překvapivě nestala Ústava, která se mimořádným situacím poměrně podrobně věnuje, ale zákon o provinční správě z roku 1949. Turecko postup zdůvodnilo tím, že se chce vyhnout zásadnějším zásahům do lidských práv a nezamýšlí derogovat od Evropské úmluvy o ochraně lidských práv. Benátská komise toto zdůvodnění nepovažuje za přesvědčivé a postup Turecka kritizuje hlavně s ohledem na to, že zákon z roku 1949 neodpovídá současným lidskoprávním standardům. Zákazu vycházení zde nejsou stanoveny žádné jasné teritoriální či časové limity, chybí požadavek na zohlednění zásad nezbytnosti a přiměřenosti při jeho vyhlašování a režim je nedostatečně kontrolován ze strany jak moci zákonodárné, tak moci soudní.
Benátské léto (bez hromů a blesků)
Během červnového zasedání dotáhla Benátská komise do konce všechna stanoviska, která byla vyžádána v předchozích měsících ze strany států nebo orgánů Rady Evropy. Část stanovisek vznikla velmi rychle (např. předběžné stanovisko k novele zákona Ústavního soudu Gruzie bylo hotovo za cca dva týdny), u jiných se naopak příprava poněkud protáhla (např. stanovisko k ruskému zákonu o tzv. nežádoucích organizacích bylo vyžádáno již vloni v létě, z důvodu dočasné suspenze zastoupení Ruské federace v Parlamentním shromáždění Rady Evropy byl ale jeho text finalizován až v červnu 2016). Benátská komise tak má na začátku léta před sebou čistý stůl, není ale pochyb o tom, že na tomto stole se brzy opět začnou, resp. již začaly vršit žádosti o nová stanoviska. O těch budeme informovat v dalších příspěvcích do Bulletinu.
Příspěvek tento se hodí uzavřít několika dobrými zprávami. Zaprvé, navzdory kritice, která se na něj během červnového zasedání snesla, oznámilo Turecko záměr navýšit svůj příspěvek na chod Komise. Zadruhé, oprava částí budovy Scuola Grande di San Giovanni Evangelista v Benátkách zasažených bleskem se zdařila v rekordně krátké době a příští zasedání tak snad již proběhnou za standardních podmínek. A konečně zatřetí, neprokázalo se, že by blesk jednal na pokyn kteréhokoli ze států, jejichž legislativa se během červnového zasedání měla stát předmětem jednání…
