Belgie je spolu s Norskem, Islandem a Lucemburskem jedním z posledních členských států Rady Evropy, ve kterém čerstvě zvolené legislativní těleso rozhoduje o korektnosti a legitimitě svých vlastní voleb. Do vnitrostátní diskuze o správnosti takového systému nyní přispěl i Evropský soud pro lidská práva.

Za první republiky fungoval v Československu speciální volební soud, který posuzoval, zda volby do (nejen) legislativních orgánů proběhly v souladu s tehdejšími nároky vznášenými na volební proces. Existence speciálního tělesa měla zajistit, že legitimita voleb a tím i zvoleného orgánu bude v případě jakýchkoliv stížností či podezření ověřena nestrannými odborníky, jejichž rozhodnutí bude vyvolávat co nejméně pochybností u široké veřejnosti. 

Přestože v samostatné České republice již tento orgán zanikl a jeho agenda byla přesunuta pod justiční těleso s širší působností, nároky na jeho nestrannost a odbornost při posuzování volebních stížností se nesnížily. A jakkoliv občas některá rozhodnutí našich současných „volebních“ soudů vyvolávají vzrušené diskuze odborné veřejnosti, je třeba uznat, že naprostá většina debat na toto téma se v České republice odehrává ohledně obsahu dotčených rozhodnutí, nikoliv procesních rolí jejich jednotlivých aktérů. 

Ačkoliv jeho fungování považujeme za zcela samozřejmé, napříč Evropou tak základní pojistka demokratického zřízení jako soudní přezkum volebních stížností není ničím automatickým. Například v Belgii již dlouhá léta řeší následující otázku: „Je v pořádku, aby o volebních stížnostech rozhodovali jen na základě své volné úvahy politici, kteří byli zvoleni právě ve volbách, jejichž legalitu a legitimitu posuzují?“ K ní se nyní svým rozsudkem Mugemangango proti Belgii vyjádřil i Evropský soud pro lidská práva (dále  „ESLP“ či „Soud“)

Čím větší šance na změnu výsledků, tím menší šance na úspěch návrhu

Stěžovatel Germain Mugemangango se v roce 2014 ucházel o přízeň voličů ve volbách do valonského parlamentu. Mandát sice nezískal, výsledek byl však velmi těsný – k pozici regionálního zákonodárce mu chybělo pouhých čtrnáct hlasů. Protože se domníval, že takto těsný výsledek nemusí vzhledem k běžným chybám ve sčítacím procesu odpovídat realitě, zažádal o kontrolu a přepočet více než 20 tisíc hlasovacích lístků, které byly zaznamenány coby prázdné, poškozené či sporné. 

Orgánem příslušným k rozhodnutí o osudu jeho návrhu bylo v souladu s principem autonomie zákonodárné moci plénum čerstvě zvoleného parlamentu. Poslanci, kteří ještě stále nebyli oficiálně uvedeni do funkce, a jejichž zvolení mohlo být vyvráceno případným úspěchem a oprávněností některého z návrhů např. na přepočet hlasů, tak ve své podstatě rozhodovali o tom, zda si ještě před započetím svého funkčního období chtějí komplikovat život.

Politici jsou schopni riskovat funkci už z definice

Ze zvolených zákonodárců tedy bylo vylosováno náhodných sedm (bez ohledu na politickou příslušnost či obvody, ve kterých byli zvoleni), kteří utvořili provizorní mandátový výbor. Ten si, přestože k tomu dle zákona nebyl nijak povinen, pozval stěžovatele ke slyšení, na kterém mohl zdůvodnit svůj návrh. Přítomni tomu byli coby členové výboru i dva stěžovatelovi přímí konkurenti z volebního obvodu. Ti se sice pouze na základě své svobodné vůle zdrželi své aktivní účasti na jednání výboru, jejich hlasy se však započítávaly při následném hlasování, zda výbor stěžovatelův návrh podpoří. 

I přes zjevné nedostatky v nestrannosti celého procesu hlasování dopadlo pro návrh pozitivním výsledkem – výbor se usnesl, že existuje mnoho realistických scénářů přepočtu neplatných hlasů, které by v případě svého naplnění mohly změnit výsledek voleb. Stěžovatelův návrh tedy shledali za podložený. 

Problém pro stěžovatele však znamenal fakt, že stanovisko výboru nebylo pro následné hlasování pléna komory jakkoli závazné – odchýlit se od něj bylo možné i bez jakéhokoliv vysvětlení, což se také přesně stalo. Na zamítnutí stěžovatelova návrhu navíc budoucím poslancům stačila prostá většina. Rozhodnutí bylo konečné a nebylo možné se proti němu odvolat k žádnému orgánu soudního typu. Poslední stěžovatelovu naději tak představoval právě Evropský soud pro lidská práva.

Soud zkoumal tři kritéria, porušení nalezl u všech

Soud se situací zabýval ze tří pohledů. Jednak zkoumal, zda byl orgán příslušný pro rozhodnutí nestranný, dále pak kritéria, na jejichž základě orgán rozhodoval, a v neposlední řadě ověřoval existenci záruk, aby rozhodnutí bylo spravedlivé, objektivní a odůvodněné. Aby svému závěru dodal odbornější charakter, požádal rovněž o stanovisko k případu Benátskou komisi Rady Evropy, pro níž záruky přezkumu volebního procesu představují dlouhodobě jedno ze stěžejních témat činnosti. 

Jak Benátská komise, tak  i Soud dospěly k závěru, že belgické zákony nenaplňují standardy kladené na přezkum voleb. Tím Belgie porušila článek 3 dodatkového protokolu k Evropské úmluvě o lidských právech („Úmluva“), který stanovuje závazek členských států Rady Evropy pořádat svobodné volby, ve spojení se článkem 13 Úmluvy – tedy právem na účinné opravné prostředky. Porušení přitom Soud spatřoval hned v několika aspektech.

Prvním z nich byla absence nestrannosti v rozhodování. Dle názoru Soudu bylo toto kritérium porušeno nejen tím, že o osudu stěžovatelova návrhu rozhodovali jeho přímí konkurenti z volebního obvodu, ale i skutečností, že působnost v těchto otázkách přísluší parlamentu. Politické těleso totiž již ze své definice není a nikdy nemůže být považováno za politicky neutrální. Zákon navíc neklade žádné povinné procesní požadavky – slyšení stěžovatele v mandátovém výboru se uskutečnilo pouze na základě iniciativy výboru, vyžadováno však nebylo. Dle belgického práva by tak bylo v pořádku i rozhodnutí učiněné bez jakéhokoliv vyslechnutí stěžovatele a jeho názorů.

Dále Soud nebyl spokojen s kritérii, na základě kterých by stanovený „nestranný“ orgán měl o opodstatněnosti návrhů rozhodovat – a to z toho důvodu, že v belgických zákonech rovněž neexistují. Rozhodnutí, zda příslušné žádosti vyhovět, tak spadá čistě do diskreční pravomoci pléna sněmovny, což není v souladu s požadavkem na předvídatelnost procesu a principem právní jistoty.

Belgie selhala i ve třetím požadavku, a to odůvodněnosti rozhodnutí. Plénum sněmovny totiž  nemělo žádnou povinnost (a také tak neučinilo) odůvodnit, proč v rozporu se závěry svého vlastního poradního orgánu stěžovateli nevyhovělo.

ESLP: Nesmíme vám říkat, co máte dělat

Přestože Soud tedy porušení Úmluvy shledal velmi jednoznačně, efekt, který bude mít tento rozsudek na situaci v Belgii, zůstává nejasný. Postup vypořádávání se s návrhy na přezkoumání voleb je totiž totožný nejen v dalších lokálních parlamentech, tedy vlámském a bruselském, ale i v belgickém parlamentu federálním. 

Možná také proto, o jak citlivé téma se v Belgii jedná, se Soud zdráhal jednoznačně postavit proti principu autonomie zákonodárné moci ve volební agendě. Řekl totiž sice, že jakýkoliv politický orgán je již ze své definice zaujatý a nikdy tak nemůže kritériím Soudu a Benátské komise co do nestrannosti vyhovět, zároveň však dle svého názoru nemá pravomoc říci, že o přezkumu voleb by měl rozhodovat orgán soudní moci. Okénko pro příznivce zkoušení systémů, které by zajistily nestranné rozhodování i se zapojením parlamentu do procesu, tak zůstává otevřené. Bude tedy napínavé sledovat, jak se belgičtí legislativci se šalamounským výrokem ESLP vypořádají - rozhodně se totiž nejedná o příběh, který by se blížil k rychlému uzavření.

 

Zdroje

Evropský soud pro lidská práva. Rozsudek velkého senátu Judgment Mugemangango proti Belgii - právní shrnutí. 10. července 2020. Dostupné z:http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=002-12906.

Leloup, Mathieu. Mugemangango v. Belgium: finally a Grand Chamber judgment on post-election disputes. STRASBOURG OBSERVERS. 6. 8.. 2020 (https://strasbourgobservers.com/2020/08/06/mugemangango-v-belgium-finally-a-grand-chamber-judgment-on-post-election-disputes/)

Fotografie

Valonský parlament. Walloon Parliament main entrance.jpg, autor: Stephane.dohet, 25. října 2006, zdroj: Wikimedia Commons, CC BY-SA 3.0, editace: ořez.