Z pohledu právníků Evropského soudu pro lidská práva se může zdát, že vynesením rozsudku veškerá práce končí. Jiný pohled na to však mají právníci Oddělení výkonu rozsudků Rady Evropy, pro něž je to právě tento okamžik, kterým jejich práce začíná. Co je zapotřebí k zahájení a monitorování úspěšné implementace rozsudků štrasburského soudu na národní úrovni?
Oddělení pro výkon rozsudků je součástí štrasburského mechanismu lidských práv, kterému se obecně nedostává velké pozornosti. Přesto je to právě tento orgán, který dohlíží na implementaci rozsudků Evropského soudu pro lidská práva na národní úrovni států, jenž pak vede ke skutečným změnám. Máme radost, že Vám můžeme představit rozhovor s Clare Ovey, vedoucí Oddělení výkonu rozsudků, a Szymonem Janczarkem, právníkem, který se zabývá českými případy.
Život rozsudku
Mohla byste na začátek prosím stručně vysvětlit, jaká je role Oddělení výkonu rozsudků?
Clare Ovey: Oddělení výkonu rozsudků (Oddělení) je součástí Generálního ředitelství pro lidská práva a právní stát Rady Evropy. Naše pozice spočívá ve dvou rolích. Hlavní rolí je podpora práce Výboru ministrů (Výbor) na základě článku 46 Evropské úmluvy o lidských právech (Úmluva). To znamená, že Oddělení napomáhá s dohledem nad výkonem rozsudků a připravuje lidskoprávní zasedání Výboru ministrů, která se konají čtyřikrát ročně.
Druhá role se týká přímo dotčených států. Oddělení s nimi komunikuje a radí jim, jaká opatření by bylo vhodné přijmout, nebo jestli ta, která už přijaly, jsou dostatečná. V případě potřeby jim dále nabízí a poskytuje různé druhy aktivit od odborného poradenství k legislativním změnám, přes kulaté stoly až po různá školení.
Jak vypadá „život“ rozsudku po jeho doručení Výboru ministrů?
Když Evropský soud pro lidská práva (Soud) zjistí porušení Úmluvy, Oddělení se s rozsudkem nejdříve velmi detailně seznámí, prozkoumá příčiny daného porušení a předloží návrh na klasifikaci. Existuje rozšířená a standardní klasifikace. Aby rozsudek spadal pod rozšířenou klasifikaci, musí se týkat komplexního nebo strukturálního problému, nebo vyžadovat naléhavé individuální opatření. V těchto případech by se pak Výbor zabýval dalším vývojem implementace. Naopak standardní klasifikace představuje výchozí proceduru, v rámci níž Oddělení bilaterálně spolupracuje s dotčeným státem. Výbor se pak případem zabývá až v okamžiku jeho uzavření.
Při klasifikaci také zvažujeme, jestli se jedná o významný případ (leading case), který přináší nový problém, nebo zda se jedná o opakující se případ. O návrhu na klasifikaci podanou Oddělením rozhoduje Výbor na jednom ze svých čtvrtletních zasedání.
Stát je pak povinen ve lhůtě šesti měsíců od právní moci rozsudku zaslat akční plán obsahující jím navrhovaná opatření. Po podání návrhu pak Oddělení se státem spolupracuje na vymezení nezbytných opatření. Proces monitoringu je dokončený, jakmile stát zašle finální akční zprávu vysvětlující jím podniknuté kroky, Oddělení je posoudí a Výbor ministrů věc následně uzavře.
Individuální a obecná opatření
Existují dva druhy opatření, které lze rozlišit podle toho, zda mají za cíl zlepšit situaci jednotlivce, nebo zlepšit celkovou situaci v zemi. Mohla byste nám sdělit nejčastější příklady individuálních a obecných opatření?
Cílem individuálních opatření je poskytnout náhradu konkrétnímu stěžovateli. Prvním velkým individuálním opatřením je výplata spravedlivého zadostiučinění, kterou poškozené straně přiznává Soud. Další individuální opatření se odvíjí od typu případu. Pokud se například jedná o deportaci, která by byla v rozporu s článkem 3 Úmluvy, pak je třeba deportaci zastavit. V případě porušení práva na spravedlivý proces v trestních věcech je nutné řízení znovu otevřít. Dalším příkladem může být situace z oblasti rodinného života, kdy je třeba opětovně umožnit styk dítěte s jeho rodičem.
Pokud jde o obecná opatření, cílem je zamezit opakování stejných porušení v různých případech. Příčiny porušení mohou spočívat například ve znění vnitrostátních právních předpisů, v jejich výkladu ze strany soudů, nebo ve způsobu jednání policie či jiných státních orgánů. Z toho vyplývá, že může být potřeba změnit legislativu, soudní praxi nebo například zavést školení policie, aby se zabránilo dalšímu porušování.
S ohledem na individuální opatření, v jaké míře členské státy ve skutečnosti dodržují vyplácení spravedlivého zadostiučinění?
Každý rok bývá zveřejněna výroční zpráva o výkonu rozsudků, kterou lze nalézt na našich webových stránkách.[1] V roce 2020 bylo ve stanoveném termínu provedeno 581 plateb, a po termínu pak dalších 203. Dále registrujeme 1 118 plateb, které jsou bez potvrzení déle než šest měsíců po termínu.
Výše uvedená čísla mohou vyvolat dojem, že situace s placením spravedlivých zadostiučinění není příliš dobrá. Není to však tak jednoduché. Tato čísla a další statistiky jsou závislé na tom, zda nám členské státy sdělí, jestli peněžní náhradu již zaplatily. Ne vždy nás totiž některé země o provedených platbách informují. Proto je pak docela obtížné vytvářet na základě těchto statistik konkrétní závěry.
Obecná opatření jsou komplikovanější a může být patrná menší míra politické vůle pro jejich zavedení. Je možné říci, že v porovnání s individuálními opatřeními je míra úspěšné implementace obecných opatření nižší?
Dle mého názoru se to liší případ od případu. Pokud se jedná o velký případ se strukturálním problémem, který vyžaduje mnoho vzájemně souvisejících obecných opatření, může to trvat déle. Například pokud se věc týká problému přeplněnosti věznic, bude nejspíše potřeba, aby stát postavil nová vězení, zrekonstruoval ta stávající, nebo zavedl potřebné legislativní změny včetně jiného způsobu trestu než uvěznění. To vše může trvat dlouho. Proto existují případy, které jsou stále nevyřešené, přestože již bylo vykonáno obrovské množství práce z hlediska obecných opatření, ale stále to nestačí k uzavření.
Role Výboru ministrů při implementaci
Oddělení výkonu rozsudků trvale podporuje Výbor ministrů Rady Evropy, který dohlíží na výkon soudních rozhodnutí. Výbor je však politickým orgánem. Jak tato interakce mezi právem a politikou funguje? Je podle Vašeho názoru tento model dohledu účinný?
Myslím si, že je obrovskou výhodou, že na výkon rozhodnutí dohlíží Výbor ministrů, a nikoliv Soud. A to proto, že Výbor představuje prvek politického tlaku, ale také určitou flexibilitu. Pokud například existují pádné důvody, proč se rozsudek v určitém okamžiku nevykonává, myslím, že tato míra flexibility je užitečná.
Slabiny tohoto systému jsou stejné jako u jakéhokoliv jiného systému mezinárodního práva; chybí dostatek nástrojů, jak proces podpořit. Proto jediný nástroj, se kterým můžeme pracovat, je prvek veřejné kritiky. Doposud fungoval relativně dobře co se týče nejzávažnějších problémů, ale v případě starších, stále nevyřízených případů, není prvek veřejného zostuzení dostatečně účinný a státy zůstávají pasivní. Tento problém souvisí i s tím, že kanceláře vládních zmocněnců v uvedených státech, které se zabývají jak soudními řízeními, tak implementací rozsudků, jsou často velmi podfinancované.
Řízení o porušení povinnosti jako ultima ratio
Jaké kroky může Výbor ministrů podniknout v případě, že stát nechce v dané věci spolupracovat?
Jak již bylo zmíněno výše, poté co obdržíme rozsudek, nejprve posoudíme, zda spadá pod standardní či rozšířenou klasifikaci, tedy zda se bude aplikovat standardní nebo zesílený dohled. Pokud se se státem nemůžeme dohodnout na nezbytných opatřeních, která je potřeba přijmout, v rámci standardního dohledu, změníme jej na zesílený. Následně Výbor ministrů rozhodne o svém názoru na opatření, která je třeba přijmout.
Pokud stát s Výborem nesouhlasí a opatření nepřijme, existují různé nástroje, které může Výbor použít. Ty mají formu prozatímní rezoluce, což je zvláštní druh rozhodnutí Výboru ministrů vyjadřující vysokou míru znepokojení. Výbor ministrů může také požádat generálního tajemníka nebo jiné členské státy, aby při bilaterálních jednáních s dotčeným státem upozornily na tento problém. Tímto způsobem se docílí zvýšení tlaku a pozornosti na daný případ.
Poslední nástroj, který Výbor může použít, je řízení o porušení povinnosti podle článku 46 odst. 4 Úmluvy. Výbor tak může položit Soudu otázku, zda stát rozsudek řádně implementoval.
Doposud existuje pouze jeden případ, Mammadov proti Ázerbájdžánu, ve kterém Výbor ministrů využil řízení o porušení povinnosti a požádal Soud o druhotné rozhodnutí o neprovedení rozsudku. Proč se to neděje častěji?
Řízení o porušení povinnosti bylo původně zamýšleno k využívání pouze ve výjimečných případech, proto je jeho zahájení komplikované. Výbor ministrů musí přijmout dvě prozatímní rezoluce. Standardní rozhodnutí jsou ve Výboru přijímána konsensem, případně, pokud je to nezbytné, většinovým hlasováním. Vzhledem k tomu, že máme 47 členských států, tak pro přijetí rozhodnutí je potřeba 24 hlasů. Nicméně prozatímní rezoluce dle článku 46 odst. 4 Úmluvy vyžadují dvoutřetinovou většinu hlasů Výboru, což je 32 hlasů.
V případě Mammadov proti Ázerbájdžánu tento postup zafungoval a stěžovatel byl propuštěn z vězení. Nedávno jsme však probírali další případ. Výbor přijal rozhodnutí proti Turecku, v němž uvedl, že pokud nebude lidskoprávní obránce Osman Kavala propuštěn z vězení, zváží další kroky v souladu s článkem 46 odst. 4 Úmluvy.
Které členské státy mají nejvyšší počet neimplementovaných rozsudků?
Podle statistik vyplývajících z výroční zprávy se jedná o Rusko, Ukrajinu, Maďarsko, Rumunsko, Turecko, Ázerbájdžán a Itálii. Obecně se to týká zemí s nejvyšším počtem případů nebo nejvyšším počtem rozsudků Soudu.
Nicméně pokud hovoříme o neimplementovaných rozsudcích, neznamená to nezbytně, že nebyly podniknuty žádné kroky. Znamená to pouze, že všechna opatření, která je potřebná přijmout, zatím nebyla provedena, nebo nás o jejich dokončení stát neinformoval.
Mezistátní stížnosti a smírná urovnání
Soud v poslední době řeší mnohem více mezistátních stížností než v minulosti. Jaký rozdíl je v implementaci mezistátních případů v porovnání s případy jednotlivců?
Na začátku mnoho rozdílů není. Nejdříve vyhodnotíme základní příčiny problému a následně se státem spolupracujeme na stanovení potřebných opatření. Hlavním problémem těchto případů je, že stěžovateli jsou samy státy, což ve Výboru ministrů vede k velkému tlaku ze strany stěžovatelského státu. Zatím máme pouze tři mezistátní případy; Kypr proti Turecku, první případ Gruzie proti Rusku ohledně vyhoštění gruzínských státních příslušníků a problému s výplatou spravedlivého zadostiučinění, a nedávno jsme obdrželi druhý případ Gruzie proti Rusku. Soud se v současné době zabývá řadou dalších mezistátních případů, které však ještě nedospěly do implementační fáze.
Problémem těchto rozsudků je, že se obvykle týkají konfliktních situací, které poměrně často bývají nevyřešené. Týkají se tedy velmi citlivých a emotivních otázek, což značně komplikuje veškerá jednání ve Výboru.
Nejstarším mezistátním případem, který byl relativně úspěšný, je Kypr proti Turecku. Pro vyřešení otázky pohřešovaných osob jsme museli spolupracovat s Organizací spojených národů a dalšími agenturami. Obecně jsou mezistátní případy velmi náročné a z hlediska výkonu rozhodnutí vyžadují spoustu času.
Kromě rozsudků dohlíží Oddělení výkonu rozsudků také na smírná urovnání (friendly settlements). Členský stát kromě zmíněného urovnání může uznat porušení Úmluvy ještě jednostranným prohlášením (unilateral declaration). Oba způsoby jsou však někdy terčem kritiky týkající se jejich nadměrného využívání některými státy za účelem snížení jejich statistik porušování lidských práv. Zvyšuje se počet jejich využívání?
Ano, ale ve skutečnosti se jedná o politiku Soudu, nikoli členských států. Upřímně si myslím, že tento postup dává smysl. Pokud dosáhnete smírného urovnání, ušetříte Soudu spoustu práce, a navíc rychleji získáte i požadovaný výsledek. Domníváme se však, že v některých případech by ke smírnému urovnání docházet nemělo, a to v situacích, které se týkají velkých strukturálních problémů, v nichž by naopak nové rozsudky Soudu mohly být přínosné a napomohly by objasnit situaci. Pokud jde o jednostranná prohlášení, ta nepodléhají dohledu Výboru.
Implementace rozsudků v českých případech
Pokud jde o Českou republiku, v rámci probíhajících dohledů je třeba zmínit především případ D. H. proti České republice z roku 2007, který se týkal neoprávněného umísťování romských dětí do bývalých zvláštních škol. Čeho bylo dosaženo, a proč stále není možné věc uzavřít?
Szymon Janczarek: Je pravda, že výkon tohoto rozsudku probíhá už od roku 2007. Důležité je však zmínit, že se týká hluboce zakořeněného problému v české společnosti, který v podstatě vyžaduje jistý kulturní posun. Nicméně mohu říci, že za tu dobu toho bylo dosaženo poměrně hodně. V roce 2005 došlo k uzavření a nahrazení zvláštních škol. Následovaly dvě vzdělávací reformy v roce 2015 a 2016, které již byly Výborem ministrů posouzeny. Problémem je, že takové komplexní změny vyžadují čas nejen na provedení reforem, ale také na to, aby byly vidět jejich výsledky. Výbor se před přijetím příslušného rozhodnutí nezabývá pouze samotnými opatřeními, ale posuzuje i jejich reálný dopad. Dosažené výsledky v tomto konkrétním případě jsou povzbudivé, avšak v této fázi prozatím nedostatečné pro celkové uzavření případu.
Tento případ je jediným případem proti České republice, který je vedený pod zesíleným dohledem v rámci rozšířené klasifikace. Je tak pravidelně projednáván a hodnocen Výborem ministrů na jeho zasedáních. Na posledním hodnocení v prosinci 2020 vyzval Výbor příslušné orgány k pokračování v reformách.
V současné době čekáme na předběžnou zprávu, kterou bychom od českých orgánů měli obdržet koncem září tohoto roku. Příští hodnocení je plánované na červen 2022.[2]
Další probíhající implementace rozsudku se týká trestního případu Tempel proti České republice. Jaká opatření jsou nezbytná, a v jaké fázi se případ v současné době nachází?
Dohled nad tímto případem je teprve na začátku. Orgány nedávno předložily akční plán, a ještě předtím nařídil Ústavní soud na žádost pana Tempela obnovu řízení. Můžeme tak vidět, že rozsudky Soudu mají skutečný dopad, a že vnitrostátní úřady k nim přistupují zodpovědně.
Obdrželi jsme informaci, že spravedlivé zadostiučinění bylo vyplaceno, a že zde není potřeba novelizovat § 262 trestního řádu, který umožňuje odvolacímu soudu předat věc jinému senátu nebo jinému soudu. Z obdržených informací vyplývá, že tento postup není nezbytný vzhledem k vývoji judikatury Ústavního soudu a s tím souvisejících změn soudní praxe. Diskuze na vnitrostátní úrovni stále probíhají, což je pochopitelné i z toho důvodu, že pro určitá opatření lhůta šesti měsíců není dostatečně dlouhá k zajištění potřebné analýzy problému.[3]
Z nedávno uzavřených případů bychom mohli zmínit Žirovnický proti České republice ve věci délky soudního řízení. Jak tato věc dospěla ke zdárnému konci?
V tomto případě Soud shledal porušení práva na spravedlivý proces a orgány předložily akční zprávu v roce 2018. Nicméně někdy se stává, že orgány předloží akční zprávu a poté Oddělení zjistí, že některé prvky chybí nebo jsou zkreslené. Z toho důvodu následně zahájí se státem bilaterální dialog. To se přesně stalo v tomto případě. Po předmětném dialogu předložily orgány v roce 2020 upravenou akční zprávu, v níž předložily různá opatření k řešení problémů zjištěných Soudem. Po posouzení shledal Výbor tato opatření za dostatečná.
Orgány vysvětlily, že jedním z problémů nepřiměřeně dlouhého odškodňovacího řízení byl vysoký počet podaných žádostí na náhradu újmy, jež byly zjevně neopodstatněné. Nicméně sdělily, že co se týče problému zvýšení přiznaného odškodnění z důvodu nepřiměřeně dlouhého odškodňovacího řízení, orgány byly obecně schopny zvýšit odškodnění díky změnám v judikatuře Nejvyššího soudu.
Spolupráce s Českou republikou
Jak byste popsal spolupráci s Českou republikou v rámci implementace rozsudků?
Spolupráci hodnotím jako velmi uspokojivou až dokonce bezproblémovou. V případě České republiky nebylo v posledních letech vydáno mnoho rozsudků. Také si myslím, že vládní zmocněnec je velmi profesionální a naše komunikace ohledně výkonu rozsudků je efektivní.
Mohl byste porovnat implementaci rozsudků v České republice s jinými zeměmi ve střední Evropě? Jak si stojíme?
Ve srovnání s ostatními zeměmi V4 (Slovensko, Polsko a Maďarsko) má Česká republika jenom čtyři případy ve fázi výkonu; ve dvou případech jde o smírná urovnání, jeden v zesíleném dohledu a jeden ve standardním dohledu. Řekl bych tedy, že čísla hovoří sama za sebe. Zároveň vypovídají něco i o právní kultuře země, stejně jako o tom, že Ústavní soud vykonává svoji roli opravdu dobře.
Poznámky
[1] Výroční zpráva 2020: https://rm.coe.int/2020-cm-annual-report-eng/1680a1f4e8.
[2] Rozhovor se konal ve Štrasburku v červnu 2021.
[3] Informace lze nalézt na webových stránkách Oddělení pro výkon rozsudků: https://www.coe.int/en/web/execution. Sekce pro ČR: https://www.coe.int/en/web/execution/czech-republic. Dále, kromě HUDOC (databáze soudu), je zde i HUDOC-EXEC, kde lze nalézt všechny dokumenty týkající se výkonu rozsudků, viz https://hudoc.exec.coe.int/eng.
Fotografie
Szymon Janczarek a Clare Ovey při rozhovoru ve Štrasburku, zdroj: Centrum pro lidská práva a demokraciiz, editace: ořez.